论清朝京控及其社会背景
李 俊
我国信访目前呈现两个特征：一是总量不断上升；二是越级信访尤其是进京上访激增。学者们对当前的信访状况作了各种分析，除了现实原因外，历史考察也进入视野。但“上访制度究竟是否是中国传统社会的‘京控’的现代延续，还是1978-1982年大规模平反冤假错案的一个成果，尚难以澄清。”[1]关于文革后平反冤假错案与信访的关系，已有学者作了研究，如贺海仁、应星等。京控的研究则相对较少，直接相关的仅有美国学者欧中坦的《千方百计上京城：清朝的京控》和赵晓华的《晚清讼狱制度的社会考察》。为了解信访的历史根源，笔者仔细研读了相关资料，对清朝京控的缘起、功能、运作机制及其结构性缺陷作了概括，并结合清朝中期的史料，探讨了清朝京控的社会背景。
一、清朝京控的缘起
京控，清代又称叩阍，俗称告御状。从历史沿革来看，京控并不是清代社会特有的现象。秦朝法律承认对初审案件的上诉权（粟劲，1985：339）。汉朝早期的皇帝曾命令将疑难案件上呈御前审判。至少从隋朝（586-626年）开始，明显的受侵害者可进京告状以期皇帝得知（连郡名1987；隋书1973，2：712）。然而，只有到了清朝（1644-1911年），上诉制度在总体上，尤其是京控制度才发展到十分完善的程度。
乾隆年间，京控逐年增长。乾隆抱怨道，由于都察院和步军统领衙门都不敢阻止任何上诉送达他那里，他用于派遣钦差大臣出京审案的费用直线上升。有人揣测都察院和步军统领衙门不给乾隆筛选上诉案是故意的。作为社会病的表现，京控成为腐败大臣和坤在官场上的对手们手中的有力武器，和坤通过控制上通下达而使政敌们无法在奏折中对他直接攻击，于是政敌们采取了这样的方式向乾隆展示帝国的衰败状况。1800年，乾隆的儿子嘉庆（1796-1820年在位）决心重振大清朝政，命令受理所有京控。新皇帝在谈到广开言路时对他的这项决定解释到：通过对京控的开禁，使贿赂和相互留情面都不能隐瞒官吏的渎职罪（《钦定台规》14：7b
二、清朝京控的功能
1、信息来源
作为国家秩序出现严重缺陷的征兆，京控是有关社会运行信息的异常丰富的来源，这已为从县官到皇帝等所有涉及者所充分认识。从这个意义上说，京控与监察弹劾在功能上是互相配合的。
2、 正义启示
通过制止无辜者受罚，确保非法行为得以适当纠正，京控的启示作用便立即发挥出来。一般来说，审理上诉的机关努力充当“职务的工具”，给那些案件的当事人和全社会提供看得见的保障，即法律正在被“公平而合法”地执行着。（卡林顿等，1976：2，58）
3、 维护统治
维护统治是实施京控制度的最终目的。上诉在一般意义上是人民通过清除官员的过失保持国家健康运行的方式，因此，通过京控，可以使中央控制地方，统治者控制下级官吏。同时，京控还有助于民意表达，正如王英夫（刑部的一位官员）指责说，这种拒绝一切越诉的上诉人的策略和暗示是有害而危险的。一个大坝可能截住一条河，官吏可能堵住人民的口；但效果是暂时的，而且灾难性的泛滥会随之而来。
可见，京控既是启示的工具又是补救的工具，这种双重性质，解释了何以在一个奉行认为诉讼有损和谐的儒家思想的社会要有一个延续诉讼存在的机制。
三、清朝京控的运作机制
1、京控的方式
历经地方审级的全部司法救济措施之后，上诉人可进京告状并可擂击设于都察院和步军统领衙门之外的“鸣冤鼓”。他们作为皇帝的司法主管官员，决定哪些案件可发回地方官审判，以及哪些案件可驳回。通过在宫门前或沿皇帝行进的路边跪着（叩阍），绕过都察院和步军统领衙门直接将诉状送达皇帝，也不是不可能的；但属于非法和不正常的，因为一般说来，不管其指控是否真实，向皇帝申诉者都要受到严厉制裁（《光绪奏则》，3：76，785）。也就是说，清朝允许提出京控的人上诉御史机关和击登闻鼓上诉，但不允许邀车驾上诉。
2、京控的控制
为了保持皇帝的“洞察”力，不能让有偏向的、欺骗性的和琐碎的事情妨碍他处理那些真实的、有根据的和重要的事情。因此，正象皇帝开启或关闭其他沟通渠道（言路）一样，他控制着京控的范围和流动。这种控制使该制度免遭三种威胁：“挟制”或谓对皇帝及其下属的操纵，无确实根据的上诉，以及琐碎的上诉。
在1800年，嘉庆没有特别指出，他命令受理所有的上诉是仅适用于重大案件的，但后来他确认那是他的本意。民事案件应当直接发回地方官审判（发还）。尽管嘉庆本意如此，案件材料以及随后的法规表明，通常的情况是民事上诉不仅被受理，甚至被上奏。
在1801年，嘉庆重新实施旧规则，任何提出京控的人，如果没有先在省里上级衙门要求纠正时受挫，或者没有等到正在审理的案件结案，或者甚至连案件都没有向地方官起诉过，那就都要因越诉而受到惩罚，并回本地去诉讼（《钦定台规》，14：8
3、京控的受理与驳回
只有那些有充分证据表明属于因过失或受贿，或者其他严重失职作出的未平反冤抑、不公正或不细心的判决，才能上奏皇帝。皇帝将研究这些判决，加以适当的批示，并下达省的按察使审判，这叫“奏交”或“特旨交审”的上诉。呈交的书面控诉与控诉人的口头陈述之间存在严重不一致的上诉，由讼棍（包括代讼）呈交的或者受某人唆使而提出的上诉，明显失实或被作为泄愤方式的上诉，以及未曾提交省级审判的上诉，这些上诉都由刑部转交省的按察使，每一至二个月集中上奏一次。这些就是所谓的“咨回”上诉（薛允升，1970：213[065-03]）。嘉庆在他的诏书结尾时明确警告，任何一件应当上奏的案子都不得咨回到省（《钦定台规》14：7b
4、京控的审理
上诉成分的变化和数量的增长不可避免地引起了审判机制的转变。在18世纪末和19世纪初京控激增之前，审理上诉的官员各种各样：从北京派出的钦差大臣，特别是告老还乡的官员或从邻近的辖区和省份委派的官员，以及那些产生这些上诉的省份的巡抚和总督。派遣钦差大臣去审理要案，特别是涉及官吏的案件，给予原告一种许诺，即案件可以得到公正的审判，因为这位官员直接对皇帝负责，并推定其独立于地方官僚体系之外，不受其他职务责任的干扰。钦差大臣的出现，还衬托出皇帝对本案的关怀，因而从负责提交卷宗和证人的地方官那里能得到更快的回应。
然而，一旦每个上诉都不得被拒绝，就既不适当，并且费用高昂，因此不可能对每个案件均派钦差大臣去审理（《钦定台规》，14：56
考虑到地方官吏之间的关系网，适用从省级上诉审中长期以来形成的原则，这些规则允许巡抚委托下级或另外的官员去调查不太严重的上诉。一般而言，这些案件还是不再发回初审机关；而且，某些类型案件的审判责任永不得委托他人行使。巡抚（在必要时可得到按察使和布政司的协助）亲自审理一些要案（也就是死刑犯）、疑案以及涉嫌官吏滥用职权的案件。虽然巡抚将调查任务委托隶属于按察使官署并受到主管知府监督的辅助性法院（发审局或谳局）中的官员是合法的，但是，他们自己必须亲自讯问有关当事人、查验证据和起草判决（《钦定处分则例》，47：
如果事实证明巡抚又未能对被指控的不法行为加以纠正，原告重新在北京上诉，可能要由一位钦差大臣承担起审理提案的责任。在中国，没有任何最终的处理（定案不再理）或一事不再理的禁令，受害人和被告可以一再地上诉。
四、清朝京控的结构性缺陷
1、官僚体系——腐败低效
（1）地方官吏之间的关系网
随着作为京控的主要审判者的省巡抚职能的演进，导致了该制度生态学上的变化，因为巡抚并不适合于给他们确立的这一地位。与钦差大臣不同，钦差大臣是外来人，起着巡察员的作用，巡抚是省级官僚体系的头目，正是这个官僚体系涉嫌误判案件，下属们的错误也就是巡抚的错误。显然这既是京控形成的原因之一，“他们之所以越诉，是因为他们感到自己在下层受阻，且别无他途可求”（《录副奏折》[c]）；也是京控难以有效解决的原因，为了掩盖自己及下属的错误，虽然严厉的总督预先通知其下属官员只把精力集中于上诉的合理性上，但总督自己常常对通过指控上诉人越诉来“封人们的嘴”更感兴趣。
（2）司法不独立
即使在最独立的司法系统中，法官也不是在真空中工作；但是，这种情形没有什么地方比在中华帝国更盛行，在那里巡抚身为上诉审法官，却在政治影响的旋涡中工作。除了案件当事人的利益之外，地方的、省的、全国的杰出人物甚至省衙的下属都可能冲击巡抚的判决。
（3）司法行政不分，巡抚无暇审理京控
官僚体系中讲情面可能是这种失误的部分而非全部原因。巡抚简直太忙，不能参加审理京控。非财政事件要引起皇帝如此密切的注意，只有在其成为高级官员之间有关政治和法律争论的工具或扬名的动因之时。对于官场生涯而言，对国家财政的关注比对技术性的司法的关注要重要得多；在这样的环境里，不可避免的是，劳累的巡抚不会对审理京控给予优先考虑。
（4）审理官员能力较差
一省的司法事务集中于设在省城内的附属审判机关，即发审局或谳局（桂超万，1972：296；包世臣，1968：2238），发审局隶属于按察司，但却受到主管知府的直接监督，它接受全部上诉和全部法定复审。除了在司法程序中的重要枢纽地位外，发审局同时还是对省里新任官员进行培训和指导的机构。这样，它并不是总是配备经验丰富的工作人员。任何等待委任为独立职位的候补官员都可能担任审判官员。在一个省内，允许发审局用5天时间审结容易的案件，用10天时间审结困难的案件。由于能与省里高级官员接近以及扬名的机会的激励，许多委员肯定努力去尽快审结引人注目的一些案件。但是，一位御史抱怨说，这些官员一般不熟悉法律，甚至不谙人情（葛士睿，1964：2236）。这些欠缺综合起来，使地方官员和许多委员的幕僚力不从心（《录副奏折》）。因此，虽然有些委员由于最终审结了一些陈旧的、屡屡上诉的案件而在发审局崭露头角，但另一些委员制造的上诉案和他们解决的上诉案一样多（包世臣，1986：2239；丁日昌，不著日期，41：
2、运作机制——限制上诉
（1）不明确归罪
在1880年代，刑部得出的结论是，由于巡抚们偏爱不明确地归罪，人们没有理由不上诉。确实如此，许多判决的结论使用这样矛盾的措词：“事出有因”，“怀疑诬控”或“到案即行供明”。原告的上诉证明属诬告却只受到鞭打的处罚的情况太经常了（《刑部奏定新章》，1：46；《江苏省例三编》，
（2）拖延
即使他们没有不适当地委派他人审理上诉，有些巡抚采取皇帝认为对高级官员来说极不适当的方式拖延。为了强调他的关心，嘉庆确立了审理京控的最后期限（《钦定处分则例》，47：9b；《钦定台规》，14：
（3）仓促审结
地方官进行审判活动必须受到根据案件的严重性确定的期限的约束。不可避免的是，他们和他们的幕僚要确立一种优先顺序。首先注意到的是那些较严重的案件，也就是，那些法定地要经过省或京城的高级官员复审的案件。地方官对这些案件，特别是对各种有关抢劫、杀人的案件的审理，是每年评审其政绩（考成）的关键因素之一；因此，一位好的官员是不能容忍衙门中那些延误结案的下属的。他还亲自参加审讯和复查审案报告，以便找出仵作或胥吏所造成的错误；因为，如果由于不适当的或带有偏私的审理，或者判决中措词和推理有错误，从而导致上诉，那么仓促审结的案件可能变成徒劳无益。不幸的是，许多地方压根儿没有受过训练的仵作；而且许多地方官面对即将来临的最后期限和心急的上司，为了按时上交结案报告，忽视了准确性。这样，为上诉的提起留下了根据（《江苏省例续编》，“臬”，同治13年，第16a部分）。
（4）案件积压
比较严重案件的审理期限是几个月；与此形成对照的是，“自理词讼”必须在20天内结案。之所以要求更快的速度，是因为这些案件不仅简单一些而且数量多，因而与更多人的生活紧密相关。但是，由于“自理词讼”很少（如有的话）直接对法律和秩序构成威胁，上级官员在每年评审地方官的政绩时对这些案件也不予考虑。因此，职责之一是保证其雇主得到积极的评价的胥吏们便常常促使地方官“把民事诉讼束之高阁”，以保证他的时间和仕途（《治浙成规》，不著日期，2：
（5）监督机制不力
显然，通过19世纪的实践逐步建立起来的监察机构对于便捷审判从来都不是充分有效的。都察院掌管奏交和交审上诉，每半年集中地对以前的拖延者提出弹劾。在第三和第九个月，都察院敦促巡抚们审完交审的案件，在第六和第十二个月再集中地对拖延的官员提出弹劾。此外，都察院和步军统领衙门还要向刑部提供所有交审案件的双月清单，以便当巡抚提交终审报告时，刑部能够对地方官员们履行职责的活动保持独立的监督。不幸的是，都察院未能按时递交清单的档案，损害了这一程序。
对官吏的惩罚常常只是在一位上诉人提出再次上诉指控官方拖延误事以后。大多数情况下，一旦某一案件中的严重非正义行为或者因御史的弹劾奏折中引述沸腾的民怨，或者因《申报》（上海的一家英国人所有、中国人经营的中文报纸）的社论的抨击而成为全国性的丑闻，官员们就要受到惩罚（安守廉，1984，《新增刑案汇览》，5：9b；《光绪东华录》，1273）。不过，正如一位作者所指出的，只要对于地方官以及积压案件问题的议论保持在地方一级的层次上，除非一位官员受到正式处分，否则他不太可能对现状予以改变（包世臣，1968：1273）。
3、文化悖论——厌讼与好讼
在一个长期厌讼、认为“讼不可妄兴”的传统社会中，京控往往被一般人视为畏途，视为万不得以才铤而走险之路。然而在清代中期之后，厌讼与好讼并存于民间，形成了奇特的文化悖论。
（1）违反调解
清朝司法制度的基本前提是，提起诉讼应当被劝阻；而且，调解纠纷应当受到鼓励。诉讼记录显示，冲突的私下解决确实是一种通常采取的手段；但同样是这些记录表明，违反调解协议是上诉的经常性原因（韩文绮，不著日期，2：
（2）上诉人的诬告
清朝司法机构的结构性缺陷，不仅直接刺激了上诉；而且促使人们为了较隐蔽的目的而运用上诉制度。潜在的延期审理尤其具有吸引力。京控可能掩盖先前在下级法庭的诬告，或者其他更严重的犯罪和对他们的延缓追究（韩文绮，不著日期，7：
（3）讼棍的怂恿
在清朝，为了诱使地方官受理案件，原告要取得一位诡辩者或能言善辩者（即讼棍，字面意义是诉讼的拐棍）的帮助，以便通过夸张和虚构“改进”诉状。利用人们生性惧怕陷入无休止的诉讼的心理（如中国格言所说：“宁可气死，也不打官司”），讼棍们假托可使有钱人免受上诉的牵连而向其敲诈钱财，并且为报仇心切的委托人捏造没有确实根据的上诉（李星沅，1974：2903）。
由于京控的结构性缺陷，其结果是不言而喻的。同治初年和末年，一件京控案件，少则需要三年两年，多则需要十几年二十年方可审结，而审理的结果则以“申诉不实”、“捏词具控”者居多。到光绪年间，关于“近年各省京控，从未见一案平反”，或“州县承审京控上控各案，往往逾期不结”的记载便是极为常见了。[2]
五、清朝京控的社会背景
京控的结构性缺陷使得其功能难以实现，但论及深层原因，其实是当时的社会环境所致。我国封建社会的循环式发展表明，历朝历代都会走上由盛及衰的过程，清朝自然也不例外。“康乾盛世”之后，清朝统治的颓势渐显，嘉庆、道光和咸丰60多年的统治被称为清朝中期。在这一时期，社会矛盾日趋尖锐，社会问题层出不穷。具体地说，主要有以下几个方面：
1、 人口暴涨
嘉庆至咸丰初年全国人口增长是清初以来最迅猛的时期，达到了清朝人口的最高记录，即4.3亿左右。人口暴涨超越了社会生产的增长和土地容纳的极限，由此产生的问题，如滥垦滥伐导致自然环境破坏、人口集中导致物价不断上涨、失业、流民等，渐渐危及社会秩序。就京控而言，清中叶以来人口的暴涨必然会导致诉讼案件的日益复杂化，相应地导致京控案件的逐渐增多。
2、 由土地兼并导致的贫富悬殊
历代土地所有权的转移趋势只是有利于统治阶级，土地集中化是历朝相因的规律。清代中期正是土地所有权转移的时期。两江总督孙玉庭在山东诸县占田3万多亩，广东巡抚百岭在一年里就“买地五千余倾”；无官职的一般地主聚敛土地的规模也是犹如猛虎之势，还有富商将利润转移到土地的投资。[3]这一过程，必然伴随失去土地农民的贫困化和贫富剧烈的分化，也必然成为诸多社会问题的诱发因素。
3、吏治不兴导致的官僚腐败
嘉道咸时期的吏治，成为当时的社会问题，深为时人关注。嘉庆十九年，陶澍曾注意到当时的官风，“近日风气因循者尚复因循，怠玩者依然怠玩”。侍读学士胡世显认为当时吏治之坏，“皆由于从前贿赂公行，以致毫无忌惮，甚至佐贰微员亦可以财货营求，迳达督抚……藐玩几无纲纪”。吏治的腐化已深入整个官僚阶层。[4]其一表现为在官场中各种陋规和积习盛行。其二，违制与不法的官吏日益增多。其三，捐纳为官使得仕流渐杂。吏治腐化直接导致清朝主要制度的瘫痪，如军政、漕政、盐务、河工等。由此，京控案件不可避免地持续增长。
4、中央和地方的分离趋势
高度集权的政治制度是清朝政体的核心，无论是各级官员的任选，严密的监察制度，还是对军队的控制，其权力都牢牢掌握在中央。嘉道咸三朝巨大的政治波澜和社会动荡，改变了清朝的政治格局，中央和地方、省级官吏之间的关系都相应产生了变化。嘉庆时期地方的种种弊政，诸如地方财政的亏空，大量行政事务的积压，案件的延宕等等问题，在中央政府三令五申之后，不但没有起色，反而愈演愈烈。咸丰时期，甚至连皇帝的谕旨都不被理睬，“近日威令有时沮格不行，谕旨大都寝阁不顾也”。[5]中央和地方的分离趋势既可以解释京控的缘起，也可以解释为什么京控难有实效。
5、社会风尚的变化
清朝中期，政治、经济的发展与演化，影响到人们社会观念的变化，这种观念的变化反映在民风、俗尚等方面尤为醒目。娼赌风气盛行，奢侈之风蔓延，清代中期的社会风尚偏离了传统规范的要求。乾隆以前的广州，“人尚俭朴老实，穿着费用与及凶吉二事，皆撙节崇俭；至嘉庆年间，人皆奢华，动用皆好体面，以至如今计之，更有甚焉，比以往更多十倍矣”。[6]论及诉讼制度，为维护统治，中国统治者向来尊礼抑法，再加上较高的诉讼成本，中国人一直有厌讼与惧讼心理。清朝厌讼仍是主流的社会心理，但随着社会矛盾的增多和激化，为满足一己私利的好讼之徒逐渐增多。这也就能解释为什么中国这样一个倡导无讼传统的国家在清代中期之后会“讼风日炙”，出现了诬告的上诉人和职业讼棍。
6、西方列强的入侵
嘉道咸时期，是古代中国向近代转变的关键时期。由于这次转变除了中国社会自身变化的因素之外，还与正在发展中的西方资本主义世界关系非常，换句话说，中国代表的传统文明开始受到西方资本主义文明的强有力的挑战。西方资本主义对清朝政治控制不断加强，经济掠夺不断加深，使得这一时期的社会矛盾呈现出内困与外患交织的局面。
总之，清朝京控是清朝中期各种社会矛盾相互作用的结果。在北京和台北的档案材料清楚地显示，无论什么时候只要社会关系的紧张度增大或者政府管理质量低，京控就发生。
由此，京控是否是信访的历史根源并不重要，重要的是20世纪90年代的社会结构及嵌入其中的各种问题。
注释：
[1] 贺海仁. 平反冤假错案与权利救济：1978-1982[J]. 法学, 2003(11):35-41.
[2] 赵晓华. 晚清讼狱制度的社会考察[M]. 北京：中国人民大学出版社, 2001.
[3] 杨杭军. 走向近代化：清嘉道咸时期中国社会走向[M]. 中州古籍出版社, 2001.
[4][5][6]同上
（资料来源：本文系作者提供，本网首发。）
