清代统一新疆以后，清政府向天山北路大量移民。而在天山南路，出于分而治之的目的，则实行汉、回隔离政策，只设立换防军，严格限制汉人的流入，严禁内地人口迁入开垦居住。直至道光十年还一再重申，内地民人出关如无照票一经查获，“即行拿解治罪”。进入19世纪，清王朝国力衰落，吏治腐败，边备松弛。19世纪20年代和卓后裔在浩罕支持下数次入侵南疆西四城，在耗费大量财力、兵力平定叛乱后，清政府治理南疆的政策势必发生大的调整。
一、南疆移民政策的提出在道光七年（1827）平定第三次张格尔之乱后，御史钱仪吉首次提出在西四城设携眷驻防军并开设汉人屯田：“此次南路办理善后，非增驻兵丁不足以壮军威。而官兵既多，难尽取给于回部，自应仿北路，开设屯田。”[1]（P7-8）
但清政府仍执行民族隔离政策，未予采纳。清廷提出兵屯以巩固边防的设想：“驻军屯田，自古备边之良策。现在回疆西四城虽经勘定，而逆首仍诛，尚需多留防兵豫筹粮饷。”[2]（P54，121）
平定张格尔之乱后，南疆驻军规模扩大，需要扩大屯田来提供军粮，屯田也随之提出，并一度提出建立兵屯，但南疆的实际使得驻军忙于防务，兵屯无法设立，兵屯显得不切实际，此后的荒地仍局限于维吾尔人开垦。此后，在大河拐等地开始垦荒。
道光八年（1828）那彦成的奏折中提到了南疆地区的大河拐（今克孜勒河的下游）开垦的情况：“查勘大河拐查尔根地方，亘长百有余里，均系可耕之地，……前经长龄等奏，拨回兵五百名，又添派博底尔格回子五百名，均情愿自备工本前往，疏渠试垦。……此时，防兵专事操练，未便仍派屯田。惟有责成伊萨克，广募无业穷回，及情愿试垦之人，陆续认种，逐年加增，是粮赋日臻充裕，而地利不致弃遗，穷回亦得谋食。”[3]（P30-35）
道光十年（1830）浩罕入侵，因有维吾尔人被裹胁参加，清政府出于对维吾尔人的猜疑，南疆屯田的方针开始改变。长龄在道光十一年（1831）的奏文和道光帝的上谕中提出向西四城移入汉人的观点：“现在筹办情形一折，据称欲令守边兵丁实心出力，莫如屯田之法。……先将西四城可种之闲地，招民开垦，有自愿携眷者，亦听。其回子地亩，亦不禁止其租给民人耕种。”[4]（P17-18）
道光帝再次认识到屯田的作用，以便使“兵丁实心出力”，谕：“屯田一事，实为安边，便民，正食，足兵之良法。”[4]（P19）
屯田对边防的作用再次得到重视，道光帝为此强调：“……有愿入伍者，即准其充实名粮。收一眷兵，即撤一防兵……数年之后，可成一半眷兵，一半换防之局，节费自属不少。”[4]（P18-19）
设携眷驻防军并开设屯田困难重重，事实上并未实行。以民屯开垦成为较为可行的办法。允许汉人垦荒，提供军粮并计划在屯民中招募士兵取代花费巨大的换防兵，在解决边防的同时解决财政困难，因此得到清政府的积极支持。可以说，在外患重重而无力解决的情况下，推行七十年的边疆民族政策发生了微妙的变化，出于保持疆土统一的目的，以防范被统治民族维护满人统治地位为中心的方针发生转变，允许汉人移民南疆是这一时期清政府政策的重大转变。
二、移民屯垦政策的谨慎推行考虑到回部的实际状况，自1831年到40年代初，清政府的移民政策始终是小心翼翼，避免回部的不稳。而且传统的疑虑使民族隔离政策始终难以摒除，使得屯田移民政策出现反复。在移民设想提出的同时强调屯田的先决条件是：“此时招开民屯，必须无碍于回众生计；将来因屯募兵，必须无碍于边地操防。”[4]（P19）
此后在喀什噶尔附近的喀拉赫依和要地巴尔楚克（今巴楚）开始开辟民屯。道光十二年（1832）
出现了民屯开发的记载：“现据长龄等查，喀什噶尔驻扎大营之处所田地名喀拉赫依。计两百顷有奇。现已招之五百余人，分认种耕。……嗣后再有承种民人，于大河拐一带附近荒地酌量分拨。”[5]（P32）
显然南疆汉回移民已经开始农业开发，喀拉赫依招民360余人，巴尔楚克招民500余人，其中巴尔楚克的开发比较顺利，“认垦之民，源源踵至”，使道光帝认为招民开垦大有可为。为广招徕，征收较北疆优惠的赋税，每亩征
移民屯田政策一再反复，甚至将喀拉赫依屯民遣散，旋又招民开垦。其后十年里开垦的喀拉赫依、巴尔楚克、大河拐等垦区，清政府实施各种措施招汉人移民，允许发配新疆的革职废员“捐资报效，招致眷民”，但实行十年成效并不显著，认垦之户并未大增，甚至出现了屯民的逃亡，移民屯田发展缓慢。
三、移民的困难与结果19世纪40年代初，鸦片战争的巨额赔款和军费使得清政府财政捉襟见肘，新疆经济发展相对落后，加之实行轻徭薄赋的政策，新疆地方财政税收无法承担其军政的经费开支。此时，长期以来依赖内地协饷的新疆财政更加困难。战后民生凋敝的状况一定程度上强化了清政府移民新疆的方针。
道光二十三年（1843）伊犁发生粮荒，伊犁将军布彦泰在伊犁大兴垦荒，成效显著，困境中的道光帝受到启发，谕令：“自宜预筹抵拨，即可兵饷，渐次减调”[7]（P41）。“西陲地面辽阔，隙地必多。果能将开垦事宜实心筹办，但可以岁入之数，供食之需，之为经久有益。”[8]（P56）
希望以垦荒解决财政负担。由于受到清廷的鼓励，道光二十三年南疆各城相继开垦荒地，但是开垦的结果出乎清政府的本意。南疆各城官员考虑到南疆交通偏僻，民户难以招徕，以及维吾尔人口迅速增长的现实，提出将新开垦的土地交给维吾尔农民耕种，引起道光帝的不满，各城官员无不受申斥。
道光二十四年（1844）责备阿克苏官员：“……阿克苏开垦荒地，……期于国计民生两有裨益。阿克苏既查有可垦地十万亩，开渠引水。足资灌溉，自宜据实奏明，候旨遵办。乃该大臣未经具奏，率即招回户，于六月兴工。……”[9]（P121）
阿克苏办事大臣未经上奏将十万亩荒地交给维吾尔人耕种同清政府移民政策相悖，导致道光帝的不满。其原因是：“喀什噶尔等处开垦，向系召集眷户认种。此次该大臣声请毋庸招觅眷民。所奏情形是否属实，著布彦泰等确切查明，……何以与喀什噶尔情形不同，其招徕内地眷户认地垦种，何以碍难办理之处，务当详细体察，咨商布彦泰会同具奏。”[9]（P21）
同年对和阗（今和田）官员开垦荒地召集回户，道光帝同样下令停止：“……和田开垦事宜，著暂行停止。候旨办理。……其召集回户承种，日后有无流弊？该处现在有无民户可以招垦?”[10]（P3）
清廷的初衷是要移入汉人，因而与主张因地制宜的地方官员发生分歧。地方官员看到南疆民族分布的现状和财政困难无力安置新移民，极力主张因地制宜，交于回子耕种。清政府坚持：“不可强以所难，迁就办理，自应仍照喀拉沙尔成案，招内地眷民认种升科。”[11]对于叶尔羌（今莎车）移民的困难，负责开垦事宜的官员称：“新垦地亩，又偏隅中之偏隅。不独民户难以招徕，即有恒产之回民，亦难强致。应如所奏，就其情愿承种者先行分给。”[12]（P19）
在负责南疆垦荒事宜的林则徐也认为：“……若向内地招农民，实系费无所出……且回子用力垦成，若给回子耕种，亦恐日久未必相安。……请给回子耕种，系因地制宜起见。”[13]（P196）
地方官员不断陈述移民的困难，而且“回子生齿日繁”请求招募回户垦种，维吾尔人口的增长，到道光年间人口已达65万，势必需要扩大耕种。道光帝也不得不面对现实，同意招募回户垦种，对于库车（今库车）招募回户的奏折谕：“现在库车地亩，既据全庆等往勘，请给回子耕种纳粮，复经布彦泰核奏，自因地制宜。惟事当创始，不可不预防流弊。”[14]（P81）
对于叶尔羌请求招募回户的奏折同意：“应如所奏办理。”[15]（P31）
道光二十五年（1845）道光在上谕中强调了南疆屯田的目的：“……开垦荒地，朕原以内地民人生齿日繁，每有前往各城营生谋食者。如能将此项荒地，招致户民承种，则地无旷土、境鲜游民，日久可成土著，俾得安所乐生，原非为该处回户另筹生计。”[15]（P12）
同年，在开垦官员的一再请求和移民困难的状况下，道光帝也不得不改变初衷，逐个予以批准，同意将荒地交回子耕种，但“语意甚为勉强”。
此时的清朝国力衰退，移民南疆困难重重。但60万亩耕地中大部分交维吾尔人耕种，无疑对南疆的社会经济发展有重要意义。
四、结语1830年到1850年，南疆垦荒取得了极大的进展，开垦70余万亩土地，得地之多，为清代新疆屯垦史上少有。但60万亩耕地中只有要地喀喇沙尔（今焉耆）和喀什噶尔的26000亩招得内地民户开垦，其余均交维吾尔人耕种。原因在于此时的清朝国力衰退，国库空虚，社会矛盾激化，已不具备在国家政权的资助和组织下大规模移民的能力，而不切实际依赖废员招募和民户的自行迁移，且维吾尔族聚居的南疆有着与18世纪人口稀少的北疆不同的民族状况，移民失败在所难免。“归根到底，可以说1842—1844年布彦泰向喀什噶利亚的移民开垦政策，使维吾尔社会的农业生产得到了发展……1830—1844年向喀什噶利亚的移民政策还只是观念性的东西，还缺乏实现它的能力……”[16]（P297）。
参考文献：
[1]清宣宗实录(卷125)[M].道光七年九月戊申，钱仪吉奏.
[2]清宣宗实录(卷130)[M].七年十一月戊午，谕.逆略(卷53)[M].道光七年十一月己巳，长龄奏.
[3]那彦成奏议(卷76)[M].道光八年九月十五奏.
[4]清宣宗实录(卷197)[M].道光十一年九月戊寅，谕.
[5]清宣宗实录(卷206)[M].道光十二年二月庚子，谕.
[6]清宣宗实录(卷254)[M].道光十四年七月庚午，谕.
[7]清宣宗实录(卷400)[M].道光二十三年十二月丁未，谕.
[8]清宣宗实录(卷402)[M].道光二十四年二月丙午，谕.
[9]清宣宗实录(卷409)[M].道光二十四年九月丁亥，谕.
[10]清宣宗实录(卷410)[M].道光二十四年十月丁酉，谕.
[11]档案，中国第一历史档案馆藏档案[Z].道光二十五年五月，穆彰阿议奏.
[12]清宣宗实录(卷419)[M].道光二十五年七月丁丑，穆彰阿议奏，文中复述了林则徐的呈文和布彦泰奏折的内容.
[13]林则徐奏稿·公牍·日记补稿[M].
[14]清宣宗实录(卷417)[M].道光二十五年五月己巳，谕.
[15]清宣宗实录(卷419)[M].道光二十五年五月己酉，穆彰阿议奏.
[16][日]佐口透.18—19世纪新疆社会史研究[M].凌颂纯，译.新疆人民出版社，1983.
（资料来源：《伊犁师范学院学报》（社会科学版）2007 年，第2期）
