秦朝的建立，将成形于战国时期的郡县制推广到了全国，这是一种垂直型行政管理体质，与早期的宗法血缘关系基础上的分封制是有着一定区别的，这个更能体现出中央集权以及君主集权的特质。不过，在秦帝国建立之初，秦廷中枢关于全国二级行政建制的制度设计还有一场争论。
根据《史记·秦始皇本纪》记载：
丞相绾等建言：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”始皇下其议于群臣，群臣皆以为便，廷尉李斯却不以为然：“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。”
这场争论的最终结果是李斯的郡县制方案成功了，成为秦帝国的选择。后面历史上的秦朝二世而亡的事实，是否又说明了李斯方案的失败呢?其实这个问题并非一言两语可以说清楚的，帝国的崩溃原因极为复杂，秦制的本身就埋藏了灭亡的种子。
仔细分析一下李斯与王绾的争论，会发现一个有趣的现象：当王绾建议分封宗室子弟的时候，朝廷中赞同的人很多，“群臣皆以为便”。为什么秦廷大臣中，大多数人是赞成分封呢?
我们一般人的历史常识中，秦国自商鞅变法时代，就开始厉行郡县制，打破以往商周时代的宗法旧制度。但是，历史的真实并非如此简单，分封与郡县一直复杂纠缠，贯穿于秦国统一的整个过程，而起点恰恰在商鞅变法。
众所知周，商鞅是卫国国君后裔，称公孙鞅，或称卫鞅，辅佐秦孝公变法，后被册封为商君，故而成为“商鞅”，其名字本身就体现出了分封制。商鞅最初被封为左庶长，到秦孝公十年(公元前352年)，商鞅的爵位升为大良造，这已经是当时秦国爵位体系中的最高级别。此后，商鞅的功劳不断累加，秦国旧有爵位已经无法封赏，所以才有了秦孝公二十二年(公元前340年)，“封鞅为列侯，号商君”的事情。
事实上，秦制爵位中也没有“列侯”之称，根据《史记·商君列传》的记载，“卫鞅既破魏还，秦封之於、商十五邑，号为商君。”秦孝公封给商鞅的爵位是“商君”，不仅仅是名号，是真实有封地的，“於、商十五邑”。根据《史记·商君列传》记载，秦孝公死后，秦惠王收拾商鞅的时候，商鞅还举兵反抗，“商君既复入秦，走商邑，与其徒属发邑兵北出击郑。秦发兵攻商君，杀之于郑渑池。”既然在封邑能举兵反抗，足以说明商鞅在封地有相当的自主权。
商鞅被杀之后，其封地自然被秦国收回，但是秦国的分封制并非结束。再举个例子，秦惠文王时代，纵横家张仪游说连韩成功，被封为武信侯，“秦惠王封仪五邑，号曰武信君。”惠文王的弟弟樗里疾，于秦惠王末年受封“号为严君”。惠文王死后，那位力大能扛鼎的秦武王嬴荡继续分封君、侯，但所封者局限于宗室。譬如，在秦武王即位之初，“蜀相壮杀蜀侯来降”，但是秦武王却将蜀相壮杀了，封宗室公子煇为蜀侯。
到了那位宣太后(芈月)的儿子秦昭襄王时代，秦国的分封就更多了。譬如说昭襄王的舅舅芈戎被封为华阳君;昭襄王两个同母弟弟，公子市被封为泾阳君、公子悝被封为高陵君;昭襄王自己的儿子公子柱被封为安国君;战神白起被封为武安君;谋臣蔡泽被封为纲成君。除了“君”，还有一批“侯”，宣太后异父同母的长弟，秦昭襄王之舅魏冉被封为穰侯;秦相范睢被封为应侯。
秦昭王死，秦孝文王在位仅3天，不会有什么分封之事。秦庄襄王至秦王政时期，又产生了一批君、侯，比较有名的有长安君、昌平君、昌文君等人。譬如说，长安君成蟜是秦庄襄王之子、秦王政的弟弟。昌平君这个人特别诡异，他是芈姓熊氏的楚国王室，却当了秦相，还帮着秦王政镇压过嫪毐叛乱，《史记·秦始皇本纪》载：
四月，上宿雍。己酉，王冠，带剑。长信侯毐作乱而觉，矫王御玺及太后玺以发县卒及卫卒、官骑、戎翟君公、舍人，将欲攻蕲年宫为乱。王知之，令相国昌平君、昌文君发卒攻毐。
另外一位昌文君也是楚国贵族，这二位极有可能又同时是秦国外戚。秦楚两国联姻三百余年，所以这种交叉是很常见的。说到嫪毐之乱，又要提到另外两位的爵位了。“奇货可居”的吕不韦就因风投成功，被封文信侯，食邑河南洛阳十万户。另外，那个“大阴人”嫪毐阴太后宠爱，被封为长信侯，“又以河西太原郡更为毐国”。后来，名将王翦又因灭楚有功，被封为武成候，不过自从吕不韦和嫪毐被诛之后，秦国的封侯似乎就不再有封邑了，仅仅是酬谢功臣的一种头衔。
从上述历史看，分封制与秦国一统天下的过程是并行不悖的，同样也是中央集权的一种体现形式。这就需要回到西周分封制的本身，或许我们对于周天子与诸侯之间的权力结构有所误解，西周的分封制与西欧中世纪的分封可能并不一样，中国的分封本身就是一种中央集权制，只是集权的方式及其运作机制不同而已。
分封制的中央集权通过血缘宗法制来实现，而秦以后的郡县制和皇帝制度则通过官僚体系来实现中央集权目的，二者的相同点在于背后都有中央暴力作为后盾。
那么，秦朝一统之后，为什么要放弃分封呢?原因就在于分封制本身所蕴藏着的危机，当中央王权微弱的时候，原本应当起到拱卫王权的封臣力量反而会成为隐患。所以，秦王政时代，秦国就开始了逐渐淡化封侯的封建色彩，直至变为纯粹的荣誉名号。
但是，李斯方案的纯粹郡县制问题在于，中央皇权的实现完全依赖官僚体系，官僚体系对于王权的忠诚却更为脆弱，其纽带只在于王权给与政治经济资源和暴力威胁，即韩非子所说的“刑”、“赏”二柄。相较之下，建立在利益共享和血缘宗法之上的分封又显得更为可靠一点?
