清末新政, 是从清光绪二十七年( 1901) 清廷下诏宣布变法到清宣统三年( 1911) 清廷覆亡前夕这段历史时期里, 清政府在迭经内讧外侮之后所推进的一场以自救为根本目的的社会变革运动。这场变革运动的前期主要从行政制度、经济、军事、教育、司法等方面着手, 力图一改积贫积弱的困境。日俄战争之后, 苦于新政“实效未彰”, 危局日益加深, 乃谋求政治体制的变革, 酝酿采取君主立宪体制以期“满洲朝基永久确固”[1]。但还没等清廷实现其目标, 历史潮流已经席卷清王朝而去, 清末新政也告别历史舞台。
清末新政, 从清王朝的角度来说是彻底失败了, 从国家角度而言, 也没有改变数十年来的积贫积弱的局面。但其作为一场深层次的全面的现代化运动, 仍旧留下了诸多可资借鉴之处。慈禧从辛酉政变垂帘听政, 直到1908 年去世, 一直掌握着清廷的最高权力, 是晚清政府的最高统治者和决策人。在清末新政中, 慈禧对新政的启动和发展起了不可忽视的作用。
开启改革之门
就慈禧品性而言, 她具有很多缺点, 如嗜权如命、胸怀狭窄、生活奢侈等, 而且不具备近代意识, 正如研究者所言:“慈禧实在称不上是一个具有远见卓识和雄才大略的最高领导者。”[2]因此,她很难领导清政府走出困境, 使国家走向复兴。然而, 慈禧在大风大浪中执掌清廷几近半个世纪, 这其中自然有其深刻原因, 如用人、权术、进取心等均值得探讨。而慈禧并不排斥乃至于支持变革, 这使其在执政中积累起足够的权威, 并获得臣民认可当为重要原因之一。
如果说慈禧在戊戌变法初期, 仅仅局限于默许, 那么在新政中, 慈禧则完全是以一种改革者的姿态出现, 她直接开启了新政改革之门。
在戊戌政变之后, 慈禧对“康党”和光绪恼恨不已, 但对变法并没有一概排斥。光绪二十五年( 1899) , 慈禧在召见南书房翰林徐琪时, 嘱托徐琪:“方今时事艰难, 内而内政应该修明的; 外而外政应该举行的, 你随时条奏, 无不立见施行, 无不立即举办。”[3]光绪二十五年10 月6 日, 慈禧与光绪皇帝召见盛宣怀时, 再次表示“时事艰难”,“外国人欺我太甚”,“必要做到自强”, 并对开矿、练兵、筹饷诸问题逐一询问[4]。庚子之变后, 慈禧的变革意图更为明确。一度成为慈禧宠臣的岑春煊透露“朝廷自经庚子之变, 知内忧外患, 相迫日急。非仅涂饰耳目, 所能支此危局。故于西狩途中, 太后首以自强为询。??辛丑回銮以后, 即陆续举办各项新政”[5]。在慈禧西逃途中, 清廷就发布上谕要求改良政治,光绪二十六年七月清廷下谕表示:“ 斡旋危局, 我君臣责无旁贷”, 要求臣工“卧薪尝胆, 勿托空言, 于一切用人, 行政, 筹饷, 练兵, 在在出以精心, 视国事如家事”[6]。
随后, 慈禧再次下谕, 借光绪之口要求诸臣“自今以往, 凡有奏事之责者, 于朕躬之过误, 政事之阙失, 民生之休戚, 务当随时献替, 直陈无隐”, 希望做到“明目达聪, 祛弊扶衰”[7]。经过一段时间的酝酿, 光绪二十七年1 月26 日清政府发布新政上谕, 该上谕指出,“取外国之长, 乃可补中国之短, 惩前事之失, 乃可作后事之师”,“法令不更, 痼习不破; 欲求振作, 当议更张”, 为了集思广益, 清廷要求臣工就如何自强“各举所知, 各抒所见, 通限两个月内条举以闻”[8]。
光绪二十七年4 月21 日, 作为新政领导机构的督办政务处成立, 督办大臣囊括了中央最高级别的官员奕、李鸿章、荣禄、王文韶、鹿传霖等人, 地方督抚大员刘坤一、张之洞、袁世凯遥为参预。之后, 刘坤一和张之洞会衔上奏变法三折, 以“育才兴学”、“整顿中法”、“吸收西法”为中心, 提出了一整套系统的、切实可行的改革方案, 得到了清廷的认可。清末新政改革即在变法三折中所提出的方案中展开。
从光绪二十七年到光绪三十一年, 根据朝廷大臣、各省督抚、驻外公使的条陈, 清政府下达了十几道谕旨, 采取了30 多项措施来推行新政, 涉及范围包括政治、军事、经济、教育、法律等各方面, 并取得了一定成果。
走向宪政之路
新政之初, 朝廷对于政治体制的变革讳莫如深, 但在私下,群臣之间已颇有议论, 如光绪二十七年4 月4 日, 张之洞即致电刘坤一等人:“其实变法有一紧要事, 实为诸法之根, 言之骇人耳。西法最善者, 上、下议院互相维持之法也”,“下议院此时断不可设, 若上议院则可仿行。”[9]此时, 朝廷正在厉行新政, 政体改革的呼声尚未形成气候。光绪三十年后, 一方面新政的成效并不显著, 旧的问题没有解决, 新的矛盾却又产生, 正如清廷所承认“时局艰难, 百端待理, 朝廷屡下明诏, 力图变法, 锐意振兴, 数年以来, 规模虽具而实效未彰”[10]; 另一方面, 日俄战争中日胜俄败的事实向人们昭示着立宪政体对于摆脱危局具有决定性作用。故而, 清廷内部改革君主专制政体的舆论形成并迅速走向高涨。光绪三十年1 月28 日, 丁振铎、林绍年联衔电奏朝廷, 请仿照日本明治维新, 毅然变法。5 月, 孙宝琦再上政务处书, 明确要求清府“仿英、德、日本之制, 定为立宪政体之国”,“以固结民心, 保全邦本”[11]。次年7 月2 日, 袁世凯联合两江总督周馥、湖广总督张之洞电奏, 请以12 年为期, 实行立宪政体, 并奏请“简派亲贵, 分赴各国, 考察政治, 以为改政张本”[12]。逐渐形成一股浩大的声势:“远猷辰告, 始于出使诸公, 继之者乃有枢臣疆吏。驻英汪星使大燮则因各国盼望立宪而奏请速定办法; 驻美梁星使诚则因华侨要求立宪而奏请速定宗旨; 学部尚书张尚书百熙、礼部侍郎唐侍郎景崇、暨署粤督岑制军春煊、黔抚林中丞绍年等, 亦纷纷奏请立宪。而士夫于立宪之事, 亦知详加研究, 以牖启国民。不数月间, 立宪之议, 遍于全国。”[13]面对这股声势, 慈禧不得不慎重考虑立宪政体的问题, 日强俄弱的事实摆在面前, 国内的呼声又是如此之高,“舆论既盛, 朝议亦不能不与为转移”[14], 最终, 经过廷臣会议, 慈禧决定遣使出洋“ 分赴东西洋各国考求一切政治”[15], 在此基础上再做定夺。
清廷派遣的使者载泽、端方等人, 时论都颇有优评, 载泽“留心时事, 素号开通”, 戴鸿慈“久历部寺, 颇讲新政”, 端方则“奋发有为, 于内政外交尤有心得”。他们考察回国之后, 皆向慈禧“皆痛陈中国不立宪之害, 及立宪后之利”[16], 强烈要求清廷改行立宪政体。除了考察政治大臣以外, 军机大臣、地方督抚等均要求进行变革, 有的直接要求实行君宪政体,“徐尚书世昌请采用地方自治制, 以为立宪预备; 荣尚书庆谓宜保存旧制, 参以新意; 瞿中堂鸿则参酌二者之间”[17]。8 月25 日, 为了集思广益, 征求各方面对于立宪的建议, 慈禧命令醇亲王载沣、军机大臣、政务处大臣、大学士, 暨北洋大臣袁世凯公同阅看考察政治大臣回京条陈各折件, 拿出意见, 请旨办理。
光绪三十二年( 1906) 8 月27～29 日, 清廷召开了有醇亲王载沣、军机大臣、政务处大臣、大学士以及直隶总督袁世凯等人参加的重要会议, 议决是否实行立宪。虽然颇有分歧, 但是最终“诸王大臣之意见, 大略相同”[18]。29 日, 慈禧召见会议宪政大臣,询问立宪之事。诸大臣大都回答应该实行立宪, 慈禧接受了群臣的意见, 确定了立宪国策。
光绪三十二年9 月1 日, 清廷颁布了仿行宪政的上谕。上谕叙述了中国国势不振和各国富强的原因, 确立了仿行宪政的原则“大权统于朝廷, 庶政公诸舆论”。同时, 清廷以为“目前规制未备, 民智未开”, 因而“廓清积弊, 明定责成, 必从官制入手”, 除了官制改革以外, 还要“广兴教育, 清理财务, 整饬武备, 普设巡警,使绅民明悉国政, 以预备立宪基础”[19]。国策即经确定, 首先进行了中央官制改革。
之后, 随着清廷统治秩序的恶化, 国内各地民变蜂拥, 革命党人的起义有增无减, 立宪派则掀起国会请愿运动, 在此种情况下,清廷的立宪步骤也加速实施。清廷于光绪三十四年( 1908) 8 月27日颁布《钦定宪法大纲》《议院法要领》《选举法要领》及《逐年筹备宪政事宜清单》等文件, 宣布以9 年为立宪的预备期限并进行筹备工作, 预备立宪由此进入了实践阶段。清廷要求各级官员“警觉沈迷, 扫除积习”, 各级政府“自本年起, 务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐, 届时即行颁布钦定宪法, 并颁布召集议院之诏”[20]。接着, 资政院和咨议局经过一定时期的筹备, 也先后开办。
几点评析
慈禧末年开始的新政改革, 一是在于庚子奇辱, 一在于统治危机。其目的, 正是为了维护清王朝的统治。但仅仅如此, 还不足以完全评价慈禧主持的改革。古今中外, 无论是主动性较多的改革还是陷入被动局面下的改良, 都是为了维护统治阶级的统治,从彼得大帝改革到明治维新, 无不如此。从目的来探讨问题, 只是一面。从另一面而言, 在被动形势下开始的改革, 慈禧在新政中表现出更大的主动性。
以延续一千多年的科举制度的废除为例, 科举制是封建王朝选拔人才的主要途径, 它的废除牵动面相当广, 历来阻力也甚大。鸦片战争前后科举改革思想即已开始酝酿, 早期维新思想家提出了改革科举制度, 推行近代教育体制的意见。维新运动时期, 维新派提出废除科举的主张, 在戊戌变法时清政府发布了废除八股、改试策论, 开设经济特科的改革措施。此一举措遭受到了顽固分子乃至于传统下士人的猛烈攻击, 最终科举制的改革由于戊戌政变而流产。新政时期, 科举制改革成为其重要内容之一。光绪二十七年( 1901) , 袁世凯、张之洞、刘坤一均提出改革科举的若干建议, 两广总督陶模直接提出废科举的建议。慈禧接受了改革科举的主张。8 月28 日, 清廷诏令于第2 年开始, 科举考试增加政治、历史、地理、军事等适应时代需要的科目, 同时逐渐减少科举名额, 并令永远停止武科[21]。在此之前, 6 月3 日, 慈禧下令开设经济特科, 光绪二十八年4 月, 政务处拟定了经济特科考试章程。1903 年10 月, 袁世凯、张之洞会奏, 要求以十年为期, 废除科举制, 得到慈禧批准。后来, 由于形势的变化, 尤其是日俄战争的刺激, 光绪三十一年9 月2 日, 袁世凯又会同赵尔巽、张之洞、周馥、岑春煊与端方六人一起奏请立停科举。慈禧终于接受了这一意见, 发布谕旨, 宣布从光绪三十二年开始, 停止各级科举考试, 废除了科举制。延续了一千多年的科举制, 其改革迁延半个世纪而未决, 在清末新政时期不到五年就将其废除,一方面固然是形势不得不然, 另一方面, 也和慈禧的支持密切相关。科举制在4 年内就被彻底废除, 体现了慈禧务求改革成功的急切心态。
由于改革成功的急切心态, 在新政进行过程中, 慈禧对于要求改革的一派官僚给予了相当支持, 而对于保守派则予以抵制。庚子之后, 清廷高层的顽固派被基本清除, 他们对于改革已经不构成大的威胁, 但在中央政府中, 对各种改革措施不满、抵制的官僚仍旧占有相当数量, 他们对于预备立宪尤其反对。其中以赵炳麟、胡思敬等为代表。赵炳麟坚持君主掌握大权, 立宪有“大臣
清末新政的失败丝毫没有降低这次现代化运动的意义, 这次改革的成败经验都弥足珍贵。作为清廷的最高统治者, 慈禧对于新政的进程起着不可忽视的作用。无论从新政的启动, 还是从其转向预备立宪并进而付诸实施来说, 慈禧都起着主导性的积极作用。但是, 仅有改革的意念、富强的意图是远远不够的, 改革受着时代条件、政治环境乃至于个人品格等多方面因素的制约。某种意义上来说, 颇遭咒骂的慈禧不过是时代的牺牲品而已。
※ 本文为安徽省高等学校青年教师资助项目。项目编号：2006jqw182。
参考文献：
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[2]罗兹曼.中国的现代化.南京:江苏人民出版社,2003.39.
[3]朱德裳.三十年见闻录.徐琪〈南斋日记〉. 长沙:岳麓书社,1985.173～178.
[4]上海图书馆历史文献研究所编.历史文献.光绪二十五年九月初二日盛宣怀奏对日记. 上海古籍出版社,2004,(7):243～250.
[5]岑春煊.乐斋漫笔.近代稗海(第1 辑).成都:四川人民出版社,1985.99.
[6][7]沈桐生.光绪政要.近代中国史料丛刊(第345 辑).台湾文海出版事业有限公司出版,1539～1540,1540.
[8]朱寿朋.光绪朝东华录(四).北京:中华书局,1959.4602.
[9]张文襄公全集(卷171).中国书店1990 年影印本,37～38.
[10][15][19][20][22][23][24]故宫博物院明清档案部编.清末筹备立宪档案史料(上).北京:中华书局,1979.1,1,43～44,68,123～124,432,346.
[11]出使法国大臣孙上政务处书.东方杂志.第1 年,(7):
[12]中国立宪之起源.宪政初纲.东方杂志(增刊).1.
[13][14][16][17][18]中国史学会主编.辛亥革命(四).上海人民出版社,1957.13,10,14,14,17.
[21]朱寿朋.光绪朝东华录(四).北京:中华书局,1959.4697～4698.
（资料来源：《沧桑》，2007年3期）
