清代州县官的任职制度,是当时州县行政制度和文官制度的重要组成部分,学术界对于这一问题迄今尚乏正面研究瞿同祖先生所著《清代地方政府》对这一问题略有涉及,但仅限于州县官的“任职资格” 。有鉴于此,厘清这一制度的内容和实际运作情况,可以丰富、完善清代政治制度史的研究;此外,通过这一研究也可以透视中国传统政治中的地方行政首脑权力制约问题。
清代州县官的任职资格和官缺分类清制,州县官任职须具备一定资格。散州和直隶州知州,一般不以初次任职者除授,而由现任官员升任、调任、转任;知县则大部分由进士、举人、贡生、吏员和捐纳人员除授,少部分由符合资历的佐贰升任。
进士除授知县分三种情况:馆选庶吉士散馆以知县任用者,带缺出京,不须再到各省候补;“榜下即用”除知县者,分发各省候补;到吏部候选者归进士班,经铨选得缺后赴任。举人除授知县,清前期有“拣选”,即对会试三科不中的举人拣选其貌、言、书、判优秀者除知县;有“截取”,即按中式科分划线,截取部分举人除知县。举人经“拣选”或“截取”取得知县资格后,均须经吏部铨选方能得缺。由于“拣选”、“截取”举人数量众多,铨补艰难,乾隆十七年1752 开始实行“大挑”制度,每六年举行一次。根据这一制度,举人参加正科会试三科闽、粤、川、贵、滇、湘等边远省份一科 不中者,可参加“大挑”,由吏部堂官先行察验,再由数名王公大臣共同挑选,选取形貌和应对较好者任用为知县等职,分发各省试用。贡生送国子监肄业三年后,经吏部考职优秀者也可以知县任用,参加吏部铨选。捐纳“暂行事例”可捐实官,其中包括州县官。最初,捐纳人员得缺仅有吏部铨选一途,乾隆间为疏通选途,许加捐分发,报捐后分发各省试用。此外,经制之吏五年役满则可以参加考职,成绩一等者给从九品衔,二等者给未入流衔,注册参加吏部铨选;最初吏员出身者不能升任州县官,后来为了“破资格而求异能”,乃“更定吏员准贡监例,俱升正印”①。瞿同祖著《清代地方政府》,据《缙绅全书》对乾隆十年1745 和道光三十年1850 的知州、知县出身情况做了统计,可供研究者参考。②清代在官员任职方面,没有中央与地方以及地方各级之间的分级管理制度,从理论上讲,全部州县官最终任用权均属于皇帝,然而在实际上,其提名权即实际任用权 乃分别属于各省督抚和吏部;而由督抚提名者也须经吏部审查资格和办理相应手续。至于吏部与各省督抚的有关权力划分,则通过州县官缺位的分类来实现。具体言之,清代对于各省全部州县官缺,视其缺分繁简不同而将之划为题缺、调缺、留缺和选缺等四类;各类缺位空出时,分别由各省督抚和吏部按不同方式提名不同资历的人员补任,报皇帝批准生效。这四类缺位是: 1 题缺。又称题补缺,其缺空出时,由本省督抚以通省应调、应升之员拣选具题,奏请补用。2 调缺。又称调补缺,其缺空出时,由督抚于通省现任对品各员内拣选调补,奏请补用;如没有合例堪调之员,准以候补人员、进士即用人员酌补;如再无人,方准以应升人员拣选题升。3选缺。题缺、调缺之余为选缺,又称部选缺,其缺空出时,由吏部铨选任用,带缺出京,到省报到后赴任。4 留缺。选缺官员遇有升、调,或遇有告病、休致、病故,其所遗之缺例归督抚题补、题调,称留缺。
州县官的任职程序
清代州县官的出缺离职 有三种情况。其一,官员丁忧、病故或突患重病不能继续任事,未经吏部办理手续而突然去职。当这种情况发生时,州县官本人或本州县吏目、典史应立即向督抚或本管巡道报告,请求派员接署,同时令本州县佐杂代理政事。试举一例:光绪三十三年1907 十月,顺天府东安县知县某申文顺天府尹,接到家信得知嗣父去世,除“照例禀报丁忧”,并“请宪台迅速派员接署”外,已“札委卑县典史刘××代拆代行”③。其二,官员遇升任、调任、因病因事请假以及休致等,经吏部办理手续解职。其中告病请假者,由督抚“一面题咨,一面催令将经手仓库钱粮一切案件交代清楚,即给咨令其回籍,不必守候部复”④。其三,官员因受到督抚参劾或因钱粮盗案限满而议降议革。对于这类情况,最初规定吏部复文到省后再行摘印开缺,至雍正五年1727 颁布谕旨作出变更:遇有钱粮刑名事件应行降调革职之员,立即摘印,委员署理;待吏部议复、奉旨定案之日,再行正式开缺。若有旨宽免,仍准复还原任。⑤乾隆五年1740 进一步规定,对于才具不胜繁剧而题请调任简缺的官员,也同样办理。⑥乾隆十五年1750 发布的一道上谕阐述了实行这种制度的理由:
降革、休致、改教之员,昏惰无能,多留一日,即误一日之事……且自该督抚出本以后,该员即已预知不能保全,而幸其印犹在手,往往乘机舞弊……于印官将去未去之时,恣意妄为。及至部复到日,近者亦必二三月,远者或至半载以外,此数月中,何事不可为?⑦州县官出缺后,新官继任有三种形式:委代、委署和补授。就时间顺序而言,委代在前,委署次之,最后为补授;但就逻辑顺序而言,委署系相对于补授而言,委代系相对于委署而言,所以这里先谈补授,再谈委署,最后再及委代。
清代州县官的“补授”即正式任命。其程序,题缺、调缺、留缺由督抚提名,吏部审核资格,皇帝批准;选缺由吏部铨选任用。州县官的出缺,其由吏部免职者,吏部同时咨文有关督抚;其由督抚参劾或因丁忧、病重、病故突然去职者,由督抚咨文吏部。与此同时,启动补授程序。如所开缺位属于选缺,则由吏部铨选任命合格人员到省继任;如所出之缺系题缺、调缺、留缺,则由督抚提名,奏请补授。州县官经吏部铨选补授者,其投供、掣签等程序属于铨选制度范畴,这里不赘述;其经督抚提名补授者,其程序颇为繁琐。通过某年候补知州黄行简就任蓟州知州的有关文书档案,可以窥见其履行的先后程序: 1 督抚具奏提名; 2 皇帝批准进入审查任用程序; 3 吏部检察资格,核准;4 吏部将皇帝批准上谕及本部核准意见咨督抚;5 督抚札饬本人; 6 本人备具履历,请求督抚给咨赴吏部听候引见; 7 督抚给咨,本人赴部引见;8 经钦派王公大臣验放,准其补授,上奏皇帝;9 皇帝批准; 10 吏部发给任职执照,并知照督抚; 11 本人持执照到省; 12 督抚验照后札令赴任; 13 本人接印后开具履历揭帖申报督抚; 14督抚将官员到任情况咨会吏部。⑧
需要补充的是,按照定制,州县官补授本应由藩、臬两司提名、督抚批准后上奏,但实际上其权属于督抚,两司详请只是具文而已。不过,这种程序始终没有废止。例如光绪二十九年1903 ,四川在省候补人员傅松龄、江继祖补授巴县、秀山县知县,即系由署理布政使司黄某会同臬司某呈详护理总督陈提名,而由陈“核明具奏”⑨。
此外,州县官的更调还有两种情况与正式补授性质相同。其一,督抚将实缺州县官相互对调。
光绪二十五年1899 ,四川总督奎俊将巴县知县王同德与西昌县知县胡薇元对调,从有关档案中可以看出其基本程序为: 1 督抚上奏; 2 皇帝批吏部议奏; 3 吏部议奏; 4 皇帝批准; 5 吏部咨督抚,督抚行文藩司,藩司移文本管巡道,本管巡道檄文本管知府,本管知府札县执行。⑩其二,督抚奏请将州县官开缺,另外择人补授。光绪年间,进士出身的彭庆 任良乡知县,顺天府尹周家楣认为他“访之公论则未惬,验之舆情则未孚”,不能胜任“地属冲途,治理非易”的良乡县,因此奏请将其开缺。11通过光绪二十九年1903 护理四川总督陈奏请补授巴县知县和江津县知县的奏稿,可以窥见督抚将州县官开缺的程序: 1 督抚上奏,列举理由请求将州县官开缺; 2 皇帝批准,转吏部核查,吏部咨督抚同意在外题补; 3 督抚提出补授人选,由两司进行考察,将情况报督抚; 4督抚上奏;简述拟补之员履历及有无处分情况; 5 皇帝批准,饬吏部实行。12经督抚题补、题调的州县官,其资格必须符合定制。这包括:分发试用人员不经试署,或试署期限未满,不得任实缺13;实缺官员历俸未满、试俸未满及试署未满者不得调补要缺14;无论简缺、要缺,所调之员如有“降革留任、例有展参及督催分数钱粮、承追亏空赃罚”等处分在身,不准调补15 。
“委署”是州县官任职的第二种形式,分为两种情况:一是官员出缺后办理正式补授手续需费时日,所以不论题、调、留、选各缺,均须先由督抚委任人员暂时署理;二是督抚常常将实缺州县调署其他缺位,而将其所遗缺位另委其他人员署理。
清代对州县官的委署定有一系列具体制度,其主要内容包括:
1 藩、臬两司提名。这一程序实际上早已流于形式,如雍正元年1723 的一道上谕说:“属员缺出,委署虽由两司详请,其实巡抚操其权。”16但直至清末,州县官的委署仍由两司提出人选,委署命令仍由布政使发布。遇有“强势”的布政使坚持按定制行使委署权,督抚亦无奈何。例如,晚清陈宝箴兼署湖北布政使时,遇襄阳县知县出缺,向湖广总督张之洞、湖北巡抚谭继洵请示委署人选,张、陈意见不一。陈宝箴坚持认为委署州县官是“吾责”,因此自己“委员署理襄阳,张、谭亦竞无奈何也”。17
2 督抚具奏,并咨吏部存案。光绪二十六年1900 顺天府给吏部的一个咨文说:“代理宛平知县范履福拟改为署理……除附片具奏并饬遵外,相应咨照贵部,请烦查照。”18 此外,州县官委署“到任卸事日期,亦应按月开单报部备查”19 。
3 州县官的署理有一定期限。光绪三十一年1905 顺天府的一件札文说:署大城知县曾×ד署事期满”,札大挑知县杨××署理20,可见知县署事有期限。乾隆元年1736 吏部议准:各省州县官出缺,督抚必须在一月内正式题咨调补,如有违限,分别议处。21 这也意味着,督抚对于空出的缺位,不能拖延启动正式题补程序而长期委员署理。
4 督抚将实缺州县官委署其他缺位,有一定额限。吏部于乾隆四十二年1777 议准:各省有将实缺人员调署十分之二以上者“, 即将该督抚藩臬参奏议处”22;光绪初年进一步奏定《州县官委署章程》,规定各省州县委署“有人之缺”即实缺官员并未出缺的缺位 “, 每年不得逾十分之一”23。
5 督抚司道对于委署州县官要负监察之责。康熙十五年1676 议准:州县官“委署之后有玷官箴”,督、抚、司、道、府官如不能揭报、究参,给予处分。24雍正六年1728 和乾隆五年1740 又先后作出规定,署印官员如任内有贪劣等事,督抚不能自行查出而被发觉者,给予处分。
6 严格限制州县正印官署理人员的资格和范围。这些限制包括:
其一,州县正印官出缺,其事繁州县以品秩高于或同于州县官的别府佐贰,暂离本职署理;其事简州县则以现任州县官兼署,或以从未署缺的分发、候补人员试署这些人员须在分发到省一年后由督抚进行甄别,其合格者方能试署 。
其二,不得委任佐杂署理州县正印官。清代异途人员被认为“向少怀芳履洁之人”,因此非经保举不得任正印官。由于佐贰杂职一般多为异途出身,所以也严禁这些人署理、代理州县官。26
其三,州县官缺出,禁止委用其本管道府、本府同知、通判署理,以防止作弊;不准委令相隔较远之员兼署,以避免官员分散精力,影响政务。27
“委代”是州县官任职的第三种形式。州县官如因丁忧、病故以及突患重病而突然出缺,即使上报督抚派人署理也需时日,因此可以由出缺官员的直接上司亲自或委员代理,同时申详督抚。乾隆四十二年1777 议准:州县官丁忧、告病乞休,“与知府同城者,即令知府收印,暂行兼摄;如不同城者,即由知府 就近酌委贤员,先为代办”28 。
《六部处分则例》规定:“府州县丁忧病故”,可由司、道、府“暂行委员代理”。29这种暂时代理称“委代”,因时间很短,其人选不一定符合资格,但也须履行具奏、报部手续。如某年顺天府给吏部的一件咨文:
署良乡县知县吴兆熊因病请假,遗缺委候补知州王秉谦代理;顺义县知县周兆簧据报病故,遗缺委候补知县吴诒孙代理……除附片具奏并饬遵外,相应咨照贵部,请烦查照可也。30综上所述,清代督抚在州县官任用方面享有很大权力,而吏部则保有数量众多的选缺任用权,并对由督抚题补、调补的题缺、调缺、留缺人员,进行资格审查和其他制度监督。
清代督抚对州县官任用权的攫取与侵蚀
上文所述清代对于州县官任职的制度设计,旨在“内外相维”,使吏部与各省督抚相互制约,以期达到双重目标:既能使督抚保有推行地方行政所必需的权威,同时又防止中央权力失坠、督抚权力坐大。但从实际运作情况看,这种目标却未能达到。有清一代,督抚采取各种手段破坏有关定制,侵蚀原本属于吏部的权力,主导了州县官的任用。这些手段主要有:
1 对于经吏部铨选委任的实缺州县官,到省后不令其赴任,而自行委署其他人员长期鸠占鹊巢。部选州县官系实缺官员,掣签后带缺出京,本应直接赴任,不得在省逗留。然而在实际运作中,督抚往往将部选州县官留省而不令到任,甚至“勒令在省缴凭,虚报到任,及到任未几,檄调来省,稽留不能回任,并另委他人署理”31 。对此,清廷曾加以禁止,但未有改观。据咸丰年间先后任福建、江西藩司的张集馨记,当时福建为通过委署“调剂”州县官“, 部送知县,多不令其到任”;江西“有部选人员到省后”,因本缺的署理人员“并无处分,不必开缺”,便只得留省候补,一拖就是四五年,不但“未能补缺,并未能一委署事”32。胡思敬则记载说“, 承平时”部选得缺者可以立时“捧檄赴任,无少稽留”;而咸丰“军兴以后”“, 不复拘以成法”,部选州县官往往不能按时赴任。33
2 以委署代替正式题补、调补,并任意更调实缺州县官长期署理他职。由于正式题补、调补州县官必须奏请皇帝批准并经吏部审查资格,各省督抚为了擅权,在州县官出缺后往往不按规定立即启动题补、调补程序,而是委用本省候补人员署理,或将实缺官员调离本缺前往署理,而将所遗之缺再另外委员署理。这种委署、调署虽然也须报部,但由于不需部颁知照和到部引见,所以只是例行公事,吏部无从制约。对于州县官署事期限的规定,各省督抚也“沿为故事”,“早已不拘此说”34。
于是,督抚通过委署、调署,极大地扩张了他们任用州县官的权力。《清史稿》记:“光绪间,督抚违例更调州县官,视同传舍。”35实际上,至迟在嘉道年间,由于督抚任意委署、“辗转调署”,州县官的任用已经相当混乱,“各州县多非本缺”36 。
例如,咸丰八年1858 顺天府奖励捕蝗捐资出力的官员,其中现任知县8 人,知州1 人,全部系以候补知县或实缺州县署理。37 光绪二十七年1901 顺天府尹的一件札文反映出,当时密云县的正任知县在他县署事,而密云知县一缺则由大城县正任知县署理,这就是所谓的“辗转委署”38 。
晚清州县官任期普遍缩短,也说明了州县官更调频繁署事现象普遍。如江西新昌县“自咸丰以迄光绪凡五十七年,得令五十三员”,“无一年不易任”。39由于“辗转委署”成为州县官任用的主要形式,一些候补人员难得正式补授。一位名叫张振的广西举人,27 岁经大挑以知县用,33 岁首次署缺,此后先后在江苏如东、铜山、兴化、六合、盐城、丰县等6 个县署理知县共7 任,署事时间合计共十余年,而直到50 岁,却“一官未补”40 。
3 侵蚀部选缺的委署权。督抚将不应作为留缺的选缺扣留,委署或题咨本省人员任职,是有清一代始终存在的问题。对此,清帝多次发布上谕禁止。41咸同以后“, 因捐例频开,分发各省人员多于内选”,乃定立章程,正式准许各省督抚将选缺扣留。42但这种制度实行后不久,吏部铨选又“渐形壅挤”。至同治七年1868 ,清廷又决定将各省选缺之中出缺较多的丁忧一项收归部选;光绪初年1875 复定新章,规定各省选缺中因官员丁忧、终养、参革、降补等4 种情况所出之缺,全部收归部选。43这引起地方督抚的不满,山西巡抚张之洞、四川总督丁宝桢等均上疏要求修正。44对于吏部与各省督抚的这种争论,当时的最高统治者如何裁定,我们不得而知。但有一点可以肯定,即在实际运作中各省督抚占据了上风。如胡思敬记载说,他的本籍江西新昌县本为部选缺,晚清时因分省候补人员过多,已在实际上改为缺出后,“两次留归外补,一次咨部铨选”45 。
4 破坏关于州县官任用资格的规定。对于清廷严格限制州县正印官任用资格和范围的各种规定,各省督抚往往寻找各种理由,予以破坏。其方式包括:“违例奏请”下级佐贰署理州县正印;对于定制以分发试用人员题补的选缺,奏请以现任各员升调;对于未经试署的分发候补人员“遽行出考保题实缺”;题缺、调缺空出,以资格不符人员“滥行奏请升用”。46
督抚与吏部长期角力的最终结果,是州县官的任用权最终完全落入了前者之手。至清末“预备立宪”,选缺州县官由吏部铨选任用的制度被彻底废除,有关上谕命令:停止州县官吏部铨选,将符合参选资格的人员全部分发各省,另编为“改选班”,候补选缺。47这样,州县官题调缺与选缺的界限就不复存在,凡州县官出缺,其继任者均由督抚委署题调。这是中国历史上县级行政官员任命制度的重要变更,州县官由中央直接任命的制度至此终结。
关于地方行政首脑权力制约问题的两点思考
中央与地方权力结构的合理配置问题,对于中国政治来说影响巨大。自秦建立中央集权的政治体制后,中央与地方之间的相互角力长期构成中国传统政治运作的一个重要内容。这种角力,其结果往往是地方权力占据上风,中央对于地方行政首脑的制约难以取得实效。因此,从清代州县官任职制度的角度,可作出以下两点思考。
第一,中国传统政治总是要通过构建某种机制来对地方行政首脑的权力进行限制,这具有合理性、必要性。
中国传统的官僚制度是一种“社会体制”王亚南语 ,官僚并非其他什么阶级的政治代表,而是自身就属于一个“阶级”,其生存方式就是通过担任官职来获取经济利益,亦即俗语所谓“升官发财”、“以权谋私”。清代督抚在州县官任职问题上破坏成法,主要驱动力便是个人私利。当时有人指出,督抚对于州县官的违例破格更调,其原因与背景大约有三:“一曰曲徇请托也;一曰贿赂公行也;一曰引用心腹之人也。”48 一些有权势的督抚藩臬明目张胆地卖官鬻职。例如,咸丰年间四川某藩司贪鄙异常,“不肖守令相率出入其门,钻刺夤缘,无所不至”,凡“缺分之委署”均“有费”49;桂良任直隶总督,借委署州县官大肆勒索,收受贿赂,候补“苦员”“亦致送五百金,否则此官不能做”;“甚至部选人员,虽极苦缺,亦必馈送二三百金,方敢到任”。50 显然,不论为了廉政,还是从维护政治正常运作的需要,构建对于地方行政首脑权力的限制机制都具有充分的合理性。
第二,在中国传统政治中,中央对于地方行政首脑权力的制约机制往往难以取得实效,后者却能够通过各种手段破坏这种机制,使地方行政趋于家长制、地方财政趋于家产制,使自己趋同于割据一方的“土皇帝”。通过对清代州县官任职制度的考察可以得出结论:其表层原因在于有关具体制度设计的缺陷;其深层原因则在于缺乏合理的地方分权制度。
清代为了限制、禁止督抚在州县官任用过程中的各种舞弊行为,由吏部议定了各种制度。但这些制度却经常脱离实际,相互矛盾。例如,州县官职责十分繁重复杂,而吏部为了制约督抚的任用权,所定制度却只重资格因为唯有“资格”最为客观、最有利于规范操作 ,很少考虑能力因素,结果人选往往不能胜任。对此,清廷1908 年废除州县官铨选制度时所发上谕指出:
州县官责任最为重要,凡抚字催科、听断缉捕,悉萃于牧令之身……非才力优长,素经历练,不足以副是任。而吏部铨选仅以班次资格为定衡……各省选缺州县,骤应外任,不谙吏事者十居七八……51
又如,清廷规定简缺州县官“历俸即实授 三年,始准调繁”,然而由于“俸满者才非干练,干练者历俸未久”,各省督抚每遇“冲繁疲难相兼之缺”
出缺,往往感到“格于成例、调补无人”。再如,清廷规定官员身背处分者不得升调要缺,然而当时大部分州县官均因缉捕逾限、征收不足而背有处分,这又导致州县官乏人可任。嘉庆时的闽浙总督汪志伊谈福建的有关情况说: 全省知县共62缺,其中“甫经到任、历俸未满者”13 员,尚未到任而暂由他人署理者10 员,其余39 员则均背有处分。这样,通省现任知县中就没有一人有资格调补、升补要缺。而这种将处分作为任用资格限制的制度,他认为根本就不合理,因为“地方疲难,民情犷悍,任事多而罹议亦多”,因此不能“以因公处分之多寡概定其人治行之优绌”。52此外,其他制度的不合理、不匹配、不衔接,也严重影响着州县官任用制度的正常运作。例如,缺乏理性的财政制度造成了州县缺位之间的肥瘠之分,瘠缺官员往往亏空赔累,其严重者甚至无人愿意前往任职。
甘肃崇信县县廨处万山,民贫政简,十岁九荒,盐课地丁,皆州县自为赔累……州县任斯缺者,皆藏匿省中,不肯身履其地……而以佐杂人员经年代理。53
在这种情况下,督抚不得不破坏定制,对州县官违例更调。
透过上述表层矛盾,我们还可以发现传统行政体制中存在的更为深层、深刻的问题,这就是缺乏合理的地方分权制度。
中国虽然自秦以来即实行中央集权的行政体制,但由于国家幅员辽阔,各地经济、社会、文化情况千差万别,实际上中央政府根本不可能实现对各种政务的全面操控。为了有效地实施统治,历代王朝必须赋予地方官员独立处理各种政务的权力;而为了防止地方行政首脑坐大,又总是采取各种措施对他们的权力加以限制。以清代为例,其行政体制设计以内外相维、“条”“块”相制为原则,一方面以督抚作为地方最高军政首脑,以保证地方权力的完整性;另一方面又通过六部等中央机构对督抚权力进行制约。应该说,这也算是一种集权与分权相结合的体制。但问题在于:第一,中央与各级地方之间的权力划分从来都是不明确的。地方行政首脑被赋予的某些权力,在理论上仍然归中央、皇帝所有清代州县官任用权即是如此 ;第二,中央对地方行政首脑权力实行制约的主要手段是繁琐的“文法”,然而这种“文法”却大多不切实际。于是,在要求恪守定制的中央部门与追求扩张自己轨外权力的地方行政首脑之间,就出现了一个“法无定法”的模糊领域,双方在这一领域攻守进退,相互角力。以清代州县官任用为例,各地督抚经常以“人地相需”为名,违例委署、调补,吏部则据定例而议驳;而督抚在遭驳甚至被议处之后,则往往仍然坚持己见,继续奏请。
当这类政治游戏发生时,皇帝只能依违期间,时而支持吏部,时而迁就督抚,根据各种情况灵活作出决定。他们针对这种情况发布的上谕,可以反映出自己左右为难的尴尬处境。例如乾隆五十七年1792 的一道上谕说:“向来各省督抚奏请调补升署人员,有与例不符经部议驳者,朕或因其人人地实在相需,特降旨仍如该督抚所请行。”54嘉庆八年1803 的一道上谕说:“各直省拣调州县,凡系省会首邑及边疆要缺,经该督抚专折奏请,实系人地相需,虽交部议驳,奏上时朕无不俯加允准,并将该督抚处分加恩宽免。”皇帝们认为,如果不这样处理“, 则督抚等无由收指臂之效”,就会从根本上损害自己的统治。这种对于督抚破坏定制的一味迁就,最终结果便是各种相关制度“竟成故套”,形同虚设。55所以皇帝们又尝试以一种“问责制”
来解决这种矛盾。嘉庆五年1800 的一道上谕提出:“嗣后各省督抚,于部驳不合例之员复行具奏恳请允准者,竟当责令保其终身……如系贪污获罪,则原保之督抚,自难辞徇情滥举之咎。”56但这种要求同样因操作困难而无法实行。
综上所述,中国传统政治对于地方行政首脑权力进行限制的机制之所以不能成功运作,其根本原因在于缺乏合理的地方分权制度。从现代的观点看,当时以“内外相维”、“条”“块”相制为主要手段的地方行政首脑制约机制,存在两个缺陷:其一,仅仅属于一种自上而下的行政监督,而不含任何有自下而上的民主监督因素;其二,作为一种自上而下的行政监督机制,其内部又缺乏明确的权力划分。因此可以得出结论,建立合理的地方分权制度,是解决地方行政首脑权力制约问题的根本途径。
注释：
①48 52贺长龄:《皇朝经世文编》,台湾文海出版社1972 年版,第613、749、592～593 页。
②瞿同祖:《清代地方政府》,法律出版社2003 年版,第37 页。
③中国第一历史档案馆藏:清代顺天府档案,028 - 1 - 3 - 076全宗028 ,目录1 ,卷3 ,文件076 ,下同 。
④、28《大清会典事例》嘉庆朝 卷七二,台湾文海出版社1972年版下同 。
⑤⑥《大清会典事例》嘉庆朝 卷七七。
⑦、25、 56《大清会典事例》嘉庆朝 卷六三。
⑧中国第一历史档案馆藏:清代顺天府档案,028 - 1 - 3 - 071～081。
⑨、12四川省档案馆藏:清代四川巴县档案,清全宗6 ,光绪朝第201 卷。
⑩、14 、15四川省档案馆藏:清代四川巴县档案,清全宗6 ,光绪朝第200 卷。
11周家楣著、志钧编:《期不负斋政书》,台湾文海出版社1973年版,第318 页。
13、 29文孚:《六部处分则例》, 台湾文海出版社1969 年版, 第124、128 页。
16、王延熙、王树敏编:《皇清道咸同光奏议》,台湾文海出版社1969 年版,第1130 页。
17、马叙伦:《石屋馀渖》,山西古籍出版社1996 年版,第132 页。
18、30中国第一历史档案馆藏: 清代顺天府档案,028 - 1 - 2 -008。
19、四川省档案馆藏:清代四川巴县档案,清全宗6 ,光绪朝第528 卷。
20、中国第一历史档案馆藏:清代顺天府档案,028 - 1 - 2 - 046。
21、54、《大清会典事例》嘉庆朝 卷四六。
22、《大清会典事例》嘉庆朝 卷四九。
23、34、42、44、盛康辑:《皇朝经世文编续编》,台湾文海出版社1972年版,第2295～2298、2295～2298、2299、2299～2303 页。
24、46、55、《大清会典事例》嘉庆朝 卷六四。
26、27、《大清会典事例》嘉庆朝 卷四九、卷六四。
31、《大清会典事例》嘉庆朝 卷七○。
32、50、张集馨:《道咸宦海见闻录》,中华书局1981 年版,第293、317 页。
33、39、45、胡思敬纂:《盐乘》,台湾成文出版社1975 年版,第291、291、291 页。
35、赵尔巽等《: 清史稿》第十二册,中华书局1976 年版,第3358 页。
36、37、|中国第一历史档案馆藏:清代顺天府档案,028 - 4 - 306 -002。
38、中国第一历史档案馆藏:清代顺天府档案,028 - 1 - 2 - 10。
40、阮本焱:《求牧刍言附:谁园诗稿 》,台湾文海出版社1968年版,第165～166 页。
41、席裕福、沈师徐辑:《皇朝政典类纂》,台湾文海出版社1982年版,第5071～5072 页。在低级佐贰人员署理正印官问题上,仅仅允许对有劳绩者、大计卓异者或资深者弛其限制。见《大清会典事例》嘉庆朝 卷四九、卷六四。
43、王延熙、王树敏编:《皇清道咸同光奏议》,台湾文海出版社1969 年版,第1123～1124 页;盛康辑:《皇朝经世文编续编》,台湾文海出版社1972 年版,第2299 页。
47、51、政学社印行《: 大清法规大全》《, 吏政部·卷首·谕旨》,清宣统间版。
49、葛士浚:《皇朝经世文续编》,台湾文海出版社1972 年版,第540 页。
53、张集馨《: 道咸宦海见闻录》,中华书局1981 年版,第199、209 页。
（资料来源：《江海学刊》2008. 1）
