城市公共事务管理是政府和其他社会组织为了维护社会秩序, 满足社会需求, 在互动合作过程中, 采取一定方式对公共事务加以管理的活动。公共事务管理是城市社会正常运行不可或缺的齿轮。然而, 中国古代城市长期以来实行政治、军事和公共事务一体化管理。直到晚清, 城市一体化管理模式才逐渐解体。
公共事务管理开始成为城市管理的一个重点。《巴县档案》详细记载了发生于重庆的一场特大火灾及灾后管理的情况。本文拟以此史料为视角初探清代重庆城市消防管理的轮廓及变化。
重庆是一个火灾易发城市, 因此, 即使在一体化管理时期,灾后管理也是一个管理重点。晚清, 重庆灾后管理变化也较为明显。从《巴县档案》的记载可以看出灾后管理有以下措施:一、救济据《巴县档案》重庆府禀督藩臬记载, 这次特大火灾发生于光绪
“ 计自府庙街钟表店起, 延烧通夜, 状元桥、陕西街、打铜街、打铁街、玄天宫、梅子坡、滴水崖、长安寺、四天王殿、木匠街、千厮门正街均灾, 近约万家。清查被灾各户, 其铺面院落, 虽只六百余间, 而贫民小户, 有一院数十家, 一间住数家, 此均经挨次祥查实共1082 家, 幸道署仅止将东西辕门栅栏, 旗竿折毁, 其余廨库文卷, 悉皆无恙。”[1]这场火灾损失惨重, 据官府统计, 受灾面积甚大, 延烧了十多条街巷,“五坊被火”。受灾人数众多, 仅贫民小户即有一千多家受灾。难民的安置关系到城市的稳定。而清代管理条例规定[2],倘若在管辖区发生火灾而造成重大损失者, 官员要受罚俸、降级、调用等行政处罚。为了维持城市的安定, 也为了减轻行政处罚, 重庆官府在火灾发生后立即组织救济难民。救济工作开展的第一步则是募集赈银。
首先, 官员们纷纷解囊相赈, 除川东道捐一千两, 重庆府捐银五百两以外, 他们还上禀四川总督请求拨放赈银。
( 重庆府禀)“伏思祝融肆烈, 抚躬循省, 惶悚滋深, 除奉本道面谕一千两, 府捐银500 两。惟灾黎较多杯水车薪。请求拨款赈恤, 百姓实惠均沾, 不涉冒滥。”
最后, 省政府拨与赈银六千两, 宪台捐廉银一千两, 总共收取赈银七千八百两。有了一定数量的赈银, 接下来就开始发放工作。重庆府县随即传令:“各监保到案, 谕令他们先查灾户行业, 次日选绅商清厘户数, 分别极贫, 次贫, 造册备赈恤, 然后再和八省客绅公同酌定拨银数目”。
官府没有这个精力去操办赈济的琐事, 同时也为了避免出现中饱私囊的情况, 于是他们把赈济的具体事务转交给当地绅商, 由绅商分坊复查受灾人数, 最后和八省会馆的客绅一同决定赈济方案与数量。据记载, 五坊共用去赈银4287 两。
本表资料来源:《渝城府庙街陈国熙等失火成灾巴县呈禀火灾情形及赈济火灾户口银两数目卷》,《巴县档案》光绪, 缩微号17 号, 1814 卷。
散发赈银是项非常精细的工作。以东水坊为例, 赈济分为五个等级, 一等受灾甚重, 二等受灾较重, 三等受灾亦重, 四等受灾重, 五等受灾相对较轻, 五个等级分别给银20 两、15 两、10 两、5 两、1 两; 而接受赈银最多的崇因坊等级划分更细, 分为15 两、10 两、5 两、4 两、3 两、2 两、1 两。
绅商、各坊监正对赈济工作做得非常细致, 而市民对此也甚为支持。如崇因坊张柯氏赈恤榜内有名, 但她口称家事自能113撑持, 不愿领受赈银并甘愿捐银五两, 资助消防管理。这场火灾受灾的八省会馆职员童璐贤、汤廷玉、马乾元, 各坊监正艾功甫、罗万璋、熊义昌等, 也向官府提出“ 家稍饶裕, 尚能自谋衣食, 不敢承领此银。愿将应领赈银, 恳办善后事宜, 如多制水龙并器具兼修水仓等, 以后一旦有警, 岂非实惠无穷, 前因招有泥水匠, 遇灾便拆火道, 免致延烧。近因泥木无人, 遇灾难拆火道,以致延烧过多, 职等同集八省首事及各坊监正商议, 愿将此银添置救火器具, 庶遇灾便于解救, 不致灾甚于此。”[3]由此可见,在市民配合下, 灾后救济得以有条不紊地进行。
二、增大消防管理力度灾后管理除进行救济以外, 另一个重点是增大消防管理力度。
首先, 加强防火宣传。火灾的发生, 多由居民使用不慎造成。这次火灾的发生也是“不料于本月二十五日戌刻, 府庙街之何信丰钟表铺洋油灯破裂, 不戒于火, 延及左右邻居。”重庆自成为通商口岸之后, 大量西方物品涌入内陆地区。洋油灯因其价廉物美, 使用居民日益增多。但若使用不当或存在质量问题极易引发火灾, 这场不幸即肇因于洋油灯破裂。为了提高市民的火灾警惕性, 火灾后, 马上张贴示谕, 以提醒市民留心火烛。
“渝城火烟稠密, 火烛常宜留心。
洋油引火最易, 禁止照用洋灯。
特谕各坊监保, 传知铺户居民。
各宜禀遵照办, 违即唤案重惩。”[4]其次, 官府命令基层管理者———里正等大力补修增加救火设施。如东水坊“培修水池并挑渣滓淤泥, ……又培修龙神祠池子两口, ……又外整水车2 辆”。崇因坊修池淘泥挑渣, 又新修水缸两口, 补水缸一口。同时, 官府还鼓励市民捐赠救火器械,如鼓励铜匠胡同兴捐缴自造水龙一架, 开煤炭窑的赵映奎也在“道宪访闻”下, 捐缴“洋水龙”二架。
再次, 提高火场协调控制能力。城市基层管理者———里正郭鉴廷等在总结这次火灾教训时, 认识到火场管理的重要性,于是, 撰写了六款救火条约上递给官府, 官府次年即将救火条约批转示谕全城。
第一, 雇木泥两行之人, 外穿号褂, 各执器械上房拆屋, 先拆火巷, 免致延烧。……第二, 渝城八门均有水桶栈房, 每城门派水桶十挑, 担水夫十名, 每名给各门字样竹牌一块, 一经有事, 随同水龙至火场验明竹牌挑水;第三, 各坊监保遇有事之秋, 年少者沿街寻水贯龙并督率木泥两行先拆火巷, 年老者督率坊捕把持市口栅栏, 不准闲人混杂乘灾劫夺各物以及拥塞街道塌毙;第四, 今水龙一架加添长夫二名, 共四名, ……长夫日夜轮班住宿龙房, 以免临时叫应不及;第五, 水龙长夫散夫原属各坊附近水龙房轿铺, 承认搬运,因日久废弛, 均雇年老幼之人虚应故事, 今饬令龙房附近轿房老板二掌柜各具认状挑选精力壮之认承认其事, 平习操演;第六, 各坊原置有蜈蜙梯麻搭火钩, 现改用六尺铁链, 上用火钩, 下接麻绳, 不拘街巷窄宅。[5]这六款救火条约, 规范了救火的每个环节, 明确了木泥匠、水夫、水龙长夫、监保的责任, 并对火灾发生后的混乱情况做了积极预防, 使得火场管理更为有序。此外, 还对救火器具统一做了改进, 极大的提高了救火效率。
三、管理机制的变化加强消防管理组织建设是灾后管理的另一个重点与难点。
火灾后, 官府认识到加强消防管理组织建设的必要性, 管理组织开始发生变化。虽然早在光绪九年( 1883 年) , 知府唐冀祖、知县国璋即令四十八坊厢设立水会, 并“会委八首绅商轮管, 基事会所设县城隍庙, 曰水会公所。”但由于年久荒废, 各坊费用的拖欠, 水会形同虚设。救火器具的安置, 救火泥木匠的招募等消防管理事务主要依靠保甲局管理, 如光绪十七年( 1891 年) ,保甲局承担了预雇泥水木匠的责任。[6]然而, 由于保甲局管理事务甚多, 管理效率低下, 而管理经费时常捉襟见肘, 为了更好的开展城市消防工作, 成立专门负责城市消防工作的水会被提上了日程。光绪二十一年( 1895 年) 五月, 在首事与府县的再三筹思下, 决定成立水会局, 并制定了水会章程。章程如下:1.救火局既经设立水会各目, 自应有简明章程, 庶无杂乱。
2.水会局员绅4 人, 专管石缸、瓦缸、石灰、油漆数项之事, 石板必须验明, 若非峡石, 即行退换, 瓦缸烧不如法, 亦即不收, 石灰油漆, 一一俱要辨别真伪, 至于安置瓦缸、石缸, 各宜分段, 亲往督率, 此外若非本道所讹之件, 而别人经乎者, 即不必牵涉。
3.水会局现有员绅4 人, 使扑7 人, 共11 人, 每日火食杂用, 以1200 文为限, 不能格外泛支。
4.水会局添置之水龙, 既由巴县经手购买, 其合用与否, 责成即在巴县一身, 与旁人无涉。
5.水会所用之麻搭火钩, 以及折火巷应用之器具, 皆系巴县县令与八省首事及各坊监正等, 公同协办应用数目若干, 宜从速议定, 造册呈核。
6.行使水龙, 及泥木匠三工, 照初识用200 人, …… 。此二百者, 应如何分派, 除长安寺居中有防勇驻扎, 此外极繁盛之区, 如新街两口交界处, 都邮街及小梁子交界处, 大梁子、老鼓楼、关庙旁等分隘驻扎, 参以文武衙门, 互相照应, 似已周密, 惟此项人工口食, 每月若干, 无论多寡, 宜早定局, 应使众知。
7.各项人工, 酌予口食, 每月人给若干, 须早定义, 更须由八省首事与保甲局会同备状书押, 在道署具领, 领出之后, 分发监正散给, 仍将细数开单张贴使众周知。
8.各坊监保所写之救火捐款限一月写完, 此项公捐应由巴县督同八省首事商量, 作何生息, 作何支放, 须拟一长远之策,庶能持久, 设有不足, 当如何设法弥补宜先筹之。
9.拆火巷其偿修费银两即每上等房一间者百金, 中等房一间者七十金, 下等房一间者三五十金、一二十金, 支给抑或另有更易, 应饬巴县会同八省首事再行详核, 免致将来失信于人。
10.水缸添设, 巴县县令、八省首事保甲局监坊等分其任,细心搜索落实。[7]从《水会局简要章程》我们可以得出以下结论:第一, 水会局是一个正式的管理组织机构。其承担了城市消防管理的主要责任, 而且管理非常有序。《章程》明确了官府和地方士绅的管理职责, 如巴县县令有添置消防设施、分派救火兵丁的职责; 八省首事有组织日常的消防管理工作的责任;基层管理者———监正有收集捐款, 协助官绅管理的责任。由此可见, 水会局通过制定章程, 实行分工合作, 提高了管理效率,通过对灾后补偿的具体明确, 也改变了灾后管理赈济无章可循的局面。
第二, 城市专职消防管理人员开始出现。《章程》明确了首事、水会司事、差役是城市消防管理的固定管理者, 并给予其固114定报酬。有了固定报酬就确立了救火人员与救火之间的雇佣关系, 一改以前的义务关系, 这无疑是一种进步。消防管理者的固定比之前一遇火警, 当地驻军、官府、保甲局泥木匠纷纷赶去营救, 救火效率大为提高。专职管理人员的出现, 也增强了城市应对灾害的能力。
第三, 体现了灾后管理机制的变化。随着火患增多, 传统的行政、军事和消防一体化管理机制必须应时而变。透过这次灾后管理可见, 水会局的成立改变了传统消防管理组织。由《章程》可见, 水会局员绅除了负责诸如消防设施的验明、安置等城市日常消防管理工作之外, 但凡涉及灾后管理的重要事情, 官府都要与员绅共同商定。如拆火巷的赔款, 捐款“作何生息, 作何支放”, 救火人员口粮的配给等都需要共同定夺。这反映了晚清, 官府在消防等公共事务管理中权力的让渡, 公共事务管理中出现了官绅协作管理的局面。
追溯变化发生的原因有二: 一是因为城市飞速发展带来了一系列的社会问题, 迫切需要打破传统的一体化管理模式, 选择更为有效的管理机制来满足社会共同需要。随着晚清城市的发展, 城市火灾问题非常突出, 所以城市有改变消防管理机制的需求。而此时的清政府在内忧外患的情况下, 国运江河日下,明知一体化管理已不适应形势所需, 但也无暇顾及。因此, 依托民间力量, 设立水会局进行自发有序管理正好弥补了官府的管理缺失。二是因为在近代化的过程中, 传统士绅逐渐向近代绅商转化,“滋育传统社会精英的社会体制瓦解, 新的精英阶层出现。……知识阶层( 学绅) 和工商阶层( 绅商) 的崛起形成了两大新的社会力量。构成新型的城市精英集团, 并开始发挥新的不同社会功能。”[8]绅商在城市社会生活的诸多领域发挥了极为重要的作用, 重庆城市火灾的频仍, 危及他们的利益。因此, 重庆绅商急需介入城市消防等公共事务管理, 因此, 他们在灾后管理以及以后水会局管理中扮演了越来越重要的角色。
四、结语从《巴县档案》这则光绪年间重庆特大火灾及其灾后管理的记载中, 可见当时重庆灾后管理状况及其发生的变化。这场火灾, 虽然受灾面积广, 受灾人数多, 但是官府和地方士绅各司其职, 灾后管理较为有序的进行, 在一定程度上保持了城市的稳定。政府在灾后管理中虽然仍具有较大的作用和占据主导地位, 特别是在防火宣传、倡办救火设施等起到不可替代的作用,但传统管理机制已逐渐发生变化, 水会局的出现就是管理机制变化的标志, 水会局的设立成为了民众参与的面向整个社会服务的公共消防组织,《水会局简要章程》的出台标志着城市消防等公共事务管理走上了一个新的台阶。这也体现了晚清内陆城市公共事务管理向近代化所迈出的重要一步。
注释：
[1] 渝城府庙街陈国熙等失火成灾巴县呈禀火灾情形及赈济火灾户口银两数目卷[Z].光绪巴县档案,缩微号17 号, 1814 卷.
[2] 经济汇编祥刑典律令部.古今图书集成[A].孟正夫.中国消防简史[C].群众出版社, 1984.133.
[3] 中团里正郭鉴廷等具禀救火条约六款及巴县批转示谕全城卷[Z].光绪巴县档案缩,微号17 号, 1824 卷.
[4] 巴县示谕渝城留心火烛禁止照用洋灯文[Z].光绪巴县档案,缩微号17 号, 1823 卷.
[5] 中团里正郭鉴廷等具禀救火条约六款及巴县批转示谕全城卷[Z].光绪巴县档案, 缩微号17 号, 1824 卷.
[6] 巴县保甲局会禀筹议预雇泥水木匠名数及工食钱文请在保甲局地租斗息项下开支请示遵行由及木匠头邓万发等恳加遵口食钱等情卷[Z].光绪巴县档案, 缩微号17 号, 1804 卷.
[7] 水会局简明章程和水会局造呈领支银钱各工费用总数清册[Z].光绪巴县档案, 缩微号17 号, 1822 卷.
[8] 陈达凯.中国现代化史(第一卷)[M].上海三联书店,1995,152.
（资料来源：《社会科学家》，2007 年6 月增刊）
