最惠国待遇是指国际条约中一国在通商、航海、税收或公民法律地位等方面，给予另一国享受现时或将来所给予任何第三国同样的优惠特权或豁免等待遇。最惠国待遇滥觞于１７世纪欧洲重商主义时代。当时，欧洲各国重视对外贸易，要求贸易伙伴国准许本国同样享有该国给予任何第三国的待遇或权益。关于最惠国待遇的适用范围，国际法学家的看法并不一致。比较权威的说法如《奥本海国际法》所云：“最惠国条款不一定限于通商和航海事项。”［①］黑劳德《最惠国待遇》称：“最惠国主义的适用范围，按照国际法业已确立的原则，似未严格确定。但是一般可说包括航行和通商事项。”“最惠国条款的用途不限于航海和通商条约，而且及于领事、商标和其他条约。它的范围和采用它的条约的范围一样广阔，它是用来包罗属于该项正式协定总的名称之下的一切事项的。但是，不消说得，由于它的性质，最惠国条款不能适用于政治性的协定。”［②］譬如，“甲国割地于乙国，丙国不能以与甲国曾订最惠国条款，援乙国为例，要索甲国亦与以土地。他如同盟条约、境界条约皆然。”［③］由上观之，最惠国待遇的适用范围主要为通商和航海事项，也包括除此以外的较为广泛的事项。
从不同的角度看，最惠国待遇又表现出各种不同的特性。就缔约国双方关系而言，最惠国待遇分为两种：一是片面的最惠国待遇，即缔约国中只有一方得以均沾对方给予第三国的权益；一是双方的最惠国待遇，即缔约国双方处于平等地位，相互均沾对方给予第三国的权益。就其前提条件而言，最惠国待遇也可分为两种：一是无条件的最惠国待遇，施惠国不向受惠国附加任何前提条件；一是有条件的最惠国待遇，受惠国须满足施惠国提出的附加条件。就其受惠范围而言，最惠国待遇又可分为两种：一是特定的最惠国待遇，它有具体规定的受惠范围；一是一般的最惠国待遇，它不限定受惠范围而具有广泛适用性。如此，对于某项最惠国待遇的特性，都可以从以上三个角度看：它是片面的还是双方的；是无条件的还是有条件的；是特定的还是一般的。分析最惠国待遇的特性对于考察它的作用和影响是非常重要的，考察中国近代的最惠国待遇问题更是如此。
从第一次鸦片战争结束到清末，列强逼迫清政府签订了一系列不平等条约。这些不平等条约大多列入了最惠国待遇条款。威罗贝这样说：“如果对于所谓‘最惠国原则’无清楚的了解，要认识中国与其他国家间的条约关系是不可能的”［④］。本文拟对这些最惠国待遇条款的内容范围、缔约国双方关系的变化，以及这些最惠国待遇条款的危害等作分析探讨。
一
最惠国待遇条款首先规定于中英《南京条约》的附约《五口通商附粘善后条款》（亦称《虎门条约》，１８４３年１０月８日订立），该约第八款为：“向来各外国商人止准在广州一港口贸易，上年在江南曾经议明，如蒙大皇帝恩准西洋各外国商人一体赴福州、厦门、宁波、上海四港口贸易，英国毫无靳惜。但各国既与英人无异，设将来大皇帝有新恩施及各国，亦应准英人一体均沾，用示平允。但英人及各国均不得借有此条，任意妄有请求，以昭信守。”［⑤］
分析这一条款，可以得出以下几点结论。
第一，这一条款是特定的最惠国待遇条款。条约规定，英国所得到的在福州、厦门、宁波、上海四港口通商的权利，如果经清政府同意，被其他国家均沾，那么，如果清政府给予其他国家在其他港口通商的权利，英国也可以一体均沾。约款的受惠范围限于开放港口通商。另据《耆英等又奏美人欲求晋京瞻觐冀图录用折》，耆英称：“前此会议善后条约，本系臣耆英主稿会衔照发该酋，令其复核，该酋于各国一体准赴五口贸易条内，添出将来大皇帝有新恩施及各国，准英人一体均沾等语。臣等疑其于现定税则码头内别有要挟，饬令黄恩彤、咸龄向在省夷目屡加诘问，据称税则码头业已议定，断不敢另有要求，惟闻美利坚欲求进京，倘蒙大皇帝允准，伊国亦当邀恩”。耆英的奏折和道光皇帝的上谕均指出，英国于条约内添加之语，是“预为地步”［⑥］。因此，条约中的“英人及各国均不得借有此条，任意妄有请求”，就是对这一受惠范围的明确的严格的限定。据此可知，英国企图把特定的最惠国待遇条款扩展为一般的最惠国待遇条款，但为清政府所拒绝。
不少学者认为，当时清政府对其他条约利权的出让十分关注，力争挽回，但对最惠国待遇等却几乎不加抗争地轻易出让［⑦］。这是不符合历史事实的，其他问题姑置不论，就是最惠国待遇也并不都是轻易出让的。实际上，清政府在给予缔约国最惠国待遇时所持的立场和态度，因不同的优惠内容而迥然不同，从清政府的外交谈判实践看，显然是轻经济、重政治。具体说，在通商和税则方面，清政府对最惠国待遇的让与显得轻率和主动。在公使进京问题上，则断然拒绝，绝不迁就。这也同样可以说明，《虎门条约》所给予英国的最惠国待遇是特定的最惠国待遇，而不是一般的最惠国待遇。
还有不少教材和文章认为《虎门条约》给予英国的最惠国待遇，“即中国将来给予其他国家任何权利时，英国人可以‘一体均沾’”［⑧］，这种理解也是错误的。
第二，这一条款是片面的最惠国待遇条款。它仅仅规定了中国向英国开放的通商港口，而并不规定英国向中国开放的通商港口，甚至没有规定或保留中国要求英国向中国开放通商口岸的权利。
１８４４年７月订立的中美《望厦条约》有关最惠国待遇的为第二款：“合众国来中国贸易之民人所纳出口、入口货物之税饷，俱照现定例册，不得多于各国，一切规费全行革除，如有海关胥役需索，中国照例治罪。倘中国日后欲将税例变更，须与合众国领事官等官议允。如另有利益及于各国，合众国民人应一体均沾，用昭平允。”［⑨］这一约款就内容范围而言是特定的最惠国待遇，仅就进出口税例而言。就缔约国双方关系而言则是片面的最惠国待遇。它仅仅规定了中国给予美国在进出口税例方面的最惠国待遇，而并不规定美国给予中国相同的待遇，也没有规定中国要求美国给予相同待遇的权利。
１８４４年１０月订立的中法《黄埔条约》第六款规定：“法兰西人在五口贸易，凡入口、出口均照税则及章程所定……输纳税饷，……至税则与章程现定与将来所定者，佛兰西商民每处每时悉照遵行，一如厚爱之国无异。倘有后减省税饷，佛兰西人亦一体邀减。”第三十五款则规定：到条约修订之时，“至别国定章程，不在佛兰西此次所定条款内者，佛兰西领事等官与民人不能限以遵守，惟中国将来如有特恩旷典，优免保佑，别国得之，佛兰西亦与焉。”［⑩］这些约款仍为特定的片面的最惠国待遇条款。
１８４７年３月订立的中国与瑞典（挪威）的条约基本上是中美《望厦条约》的翻版。
第一次鸦片战争后订立的中吐国际条约还有１８５１年８月订立的中俄《伊犁塔尔巴哈台通商章程》，就通商事项而言，该条约主要内容有：“一、开放伊犁、塔尔巴哈台通商；二、通商虽为商人之事，两国须设官管理；三、通商原为两国和好，彼此两不抽税。”与上述四个条约不同，该约没有规定任何最惠国待遇条款。应该说，这是比上述条约中相关内容更优惠的条款，同样应该指出，这一优惠条款不允许任何已享受最惠国待遇的第三国所援用，这是符合国际惯例的。因为这一条款是中俄两国历史上已经形成的边境贸易规定的延续，１７２７年订立的中俄《恰克图界约》就已规定：“按照所议，准其两国通商伃…有因在两国交界处所零星贸易者，……亦无庸取税。”［①①］如《奥本海国际法》所云：最惠国条款“通常也把某些特殊情况——如关税联盟或边境上地方性贸易——除外，不适用最惠国条款。”［①②］正因为如此，在与中国交涉中，列强不能均沾中国给予俄国免税的优惠待遇。
为便览起见，列强从有关条约获得的特定的最惠国待遇列简表如下：
国别 条约 最惠国待遇内容范围（特定）
英国 五口通商附粘善后条款 清政府对别国开放的通商口岸，英
国一体均沾
美国 五口贸易章程：海关税则 清政府在海关税则方面另有利益给
予别国，美国一体均沾
法国 五口贸易章程：海关税则 清政府在海关税则和贸易章程方面
另有利益给与别国，法国一体均沾
瑞典 五口贸易章程：海关税则 清政府在海关税则方面另有利
（挪威） 益给予别国，瑞典和挪威一体
均沾
俄国 伊犁塔尔巴哈台通商章程 无
二
从第二次鸦片战争中订立天津条约到清末，中外条约中的最惠国条款的特性发生了三个明显的重要的变化。
第一个变化：特定的最惠国条款变为一般的最惠国条款。
１８５８年订立的中美《天津条约》第三十款为“现经两国议定，嗣后大清朝有何惠政、恩典、利益施及他国或其商民，无论关涉船只海面、通商贸易、政事交往等事情，为该国并其商民从来未沾，抑为此条约所无者，亦当立准大合众国官民一体均沾”。美国的受惠面已从通商贸易的特定范围扩展到包括通商、政事等在内广泛指认的一般范围。
同年订立的中英《天津条约》的最惠国待遇与中美条约相同，第五十四款为：“上年之约，所有英国官民理应取益防损各事，今仍存勿失。倘若他国今后别有润及之处，英国无不同获其美。”
同年订立的中法《天津条约》第九款规定：“凡中国与各有立章程之国会议整顿或理现或后议定税则、关口税、顿税、过关税、出入口税，一经施行办理，大法国商人均沾，用昭平允。”该款仍为特定最惠国待遇。第四十款又规定：“惟中国将来如有特恩、旷典、优免、保佑，别国得之，大法国亦与焉。”这一条款即为一般的最惠国待遇。
第二个变化：除片面最惠国条款外，出现了双方最惠国条款。
１８６８年，出现了第一个体现双方最惠国待遇的中外国际条约，即中美《续增条约》（亦即《蒲安臣条约》）。该条约第六款为：“美国人民前往中国，或经历各处，或常行居住，中国总须按照相待最优之国所得经历、常住之利益，俾美国人一体均沾。中国人至美国，或经历各处，或常行居住，美国亦必按照相待最优之国所得经历与常住之利益，俾中国人一体均沾。惟美国人在中国者，不得因有此条即时作为中国人民，中国人在美国者，亦不得因有此条即时作为美国人民。”第七款又称：“嗣后中国人欲入美国大小官学学习各等文艺，须照相待最优国之人民一体优待。美国人欲入中国大小官学学习各等文艺，亦照相待最优国之人民一体相待。美国人可以在中国按照指准地方设立学堂，中国人亦可在美国一体照办。”
考察中美《续增条约》可以看出：第一，就缔约双方关系而言，这些约款是双方最惠国待遇，它规定了中美双方在条约规定的受惠范围内对等的互惠的权利。第二，就受惠范围而言，这些约款是特定的最惠国待遇，它仅仅规定中美两国人员在对方国内游历、居住、留学和设立学校方面享有最惠国待遇。将中美两国已经订立的条约综合考察，显而易见，一方面，美国依据此前与清政府订立的一系列条约，享有中国给予美国的一般的最惠国待遇，另一方面，中国依据中美《续增条约》仅仅享有美国给予的特定的双方最惠国待遇仯还应指出，这些条款内容实际上只是单方面对美国有利，而且在某些重要方面如中国商品进入美国所享受的待遇等，条约更无任何规定，可见这种关系仍然是不对等的，中国仍居于屈辱的地位。
清政府第一次主动地在条约中体现中国的双方最惠国待遇的要求，是１８７４年的事。这一年６月２６日订立的中国和秘鲁《通商条约》第八款规定，“中国商民准在秘国通商各处往来运货贸易，一体与别国商民同获利益。秘国商船准在中国通商各口往来运货贸易，别国凡有利益之处，秘国无不均沾。”此后，１８８１年订立中国和巴西的《通商条约》，１８９９年订立中国和墨西哥《通商条约》，《辛丑条约》订立后，１９０２年至１９０６年间，英、美、日等国分别与清政府谈判修订商约，１９０３年的中美《通商行船续订条约》，中日《通商行船续约》和１９０４年的中葡《通商条约》，以及此后于１９０８年订立中国和瑞典（挪威）《通商条约》，其中有关最惠国待遇的条款都是双方的最惠国待遇条款。
第三个变化：从无文字规定到以文字明确规定最惠国条款的附加条件。清政府早期与列强订立的条约（包括第一次鸦片战争后和第二次鸦片战争后不久订立者）没有用文字规定最惠国条款的附加条件。这些条约中的最惠国条款实际上有没有附加条件，学术界存在不同的看法。有些人认为是无条件的，如有的文章说，“自１８８０年中德《续修条约》订有中国第一个有条件的最惠国条款”［①③］，也就是说，此前的最惠国条款都是无条件的。
威罗贝早在１９２７年出版的《外人在华利益和特权》一书中就说过：“应该注意，在中国所订立的某些条约中，最惠国条款是有条件的，那就是说，这些条款规定，凡中国所给予的优惠、特权或权利，其他有约国只有在给予了同样的补偿的条件下，才可享受。例如，１８６９年的中英条约第一条规定：中国允与通商各国所定条约章程内有益于各国者，英国商民亦得一体均沾；英国允凡英国商民欲援中国与各国所定条约章程之益一体均沾，即应照中国与各国所定条约章程之款一体遵守。”我认为威罗贝的说法基本上是对的，但尚须作必要的补充。
１８６９年的中英条约是中国近代第一个以文字明确规定最惠国条款的附加条件的条约。此后中外条约中的最惠国条款一般都增入了附加条件的明确规定，如中英、中美订立的商约。也有例外者，如中日订立的商约。但这并不等于说这些条约的最惠国条款就是无条件的。即如第一个规定了最惠国条款的《虎门条约》，确实没有规定最惠国条款的附加条件的文字。但是，值得注意的是，１８４３年１１月１５日军机大臣在奉旨复议耆英等所定《虎门条约》的奏折中说：“原单内奏，西洋各外国商人，如准其一体赴各口贸易，即与英人无异……各外国商人，向止准其广东贸易，现既准赴福州、厦门、宁波、上海各口通市，即系大皇帝新恩，英国与各国一体均沾。且税则及一切章程，现已议定颁行各口，英国与各国均当一律恪遵，不得妄有请求。”［①④］军机处对最惠国条款的解释是有条件的，“英国与各国均当一律恪遵”。这和上述１８６９年的中英条约条件规定是一致的。
还能说明问题的是，清政府总理衙门曾于１８７８年向驻外公使发出一项通报，通报声明：“查条约中都有最惠国条款，这是很好的……外国交涉代表所以列入这一条款的目的是要使他们本国人民不至较他国人民吃亏，并为使一切人等都得到同样的优待。这正是中国所希望的。外国政府在谈判中要求最惠国条款的目的虽和中国的目的相同，但在解释这一条款时却不总是公平的。例如，如果中国以某项条件作为交换给予某一国一项新的特权，这在性质上是对特殊条件的特殊让予。如果其他国家也出来根据最惠国条款要求分沾这项新的特权，中国虽不必一定要求同样的交换条件，但希望这些国家享受了这项特权也应同意遵守最初获得这项特权的国家所接受的条件，这只不过是很公正的事。但事实却大不然，有些人虽要求特权，却拒绝受该项特权所附条件的拘束，这是中国所反对的不公正的解释。总之，对这个最惠国条款，我们认为，如一国要相分沾许给他国的特权，就必须同意受这些条款所附的并为他国所接受的条件的拘束。”［①⑤］很显然，中国政府对最惠国条款的解释始终如一，那种认为中国给予最惠国条款是无条件的说法，“是中国所反对的不公正的解释”。
还要说明的是，清政府的订约行为和通报解释在国际法中也是有例可援的。例如，《奥本海国际法》在谈到这一问题时说：“美国坚持一种意见，认为：即使商务条约中这个条款是一般形式的（按：这里指未附加条件）而不是有条件的形式的，也必须解释为有条件形式的，而且美国的法院对这种解释曾经加以确认。”［①⑥］同样，第一次鸦片战争后订立的中外条约虽然并不都是有条件的形式的，但是，根据清政府军机处和总理衙门的表态和声明，这些最惠国条款也必须解释为有条件形式的。
三
对于晚清和中国近代最惠国待遇的危害的分析，不应该是笼统的，而应该是具体的，应该区分其不同的特性、不同的时段。我觉得有几点是明确的。
第一，片面最惠国待遇使中国处于不平等的屈辱地位，这是毫无疑问的，它使中国不能享受它所给予缔约对方的相应的各项优惠待遇。如果中国的商品出口由此受到阻碍，或者中国的商品出口以及这类商品在国内的生产由此受到影响；如果中国对外派遣使节或者驻外使节由此而受不平等的对待，片面最惠国待遇对于中国的危害就必须予以十分的强调。但从客观上说，由于当时中国仍是一个重农轻商、对外贸易特别是远洋贸易微乎其微、自给自足的自然经济占主导地位的国家，仍是一个仍然想闭关自守、自命为天朝上国、还没有开展近代外交的封建主义国家，因此，还没有基于经济政治的需要而产生的要求双方最惠国待遇的驱动力。应该说，最惠国条款的片面性当时还没有对中国产生明显的危害。正因为如此，当时中国朝野上下包括思想界没有出现对最惠国条款的片面性的批判。到洋务运动中后期，随着重商主义倾向的发展，对外贸易的重要性越来越被强调，“商战”的呼声越来越高。郑观应在《盛世危言》中主张修改海关税则以实行保护关税政策，认为“须减内地出口货税，以畅其源。加外来入口货税，以遏其流”。他主张“其或某国重收本国某货之税，则本国亦重收某国某货之税以相抵；某国轻收本国某货之税，则本国亦轻收某国某货之税以相酬报。”［①⑦］尽管郑观应提出了对歧视性关税的报复措施，但还未提出双方最惠国待遇问题。
清政府的外交实践也表明了这一点。如前所述，１８６８年的中美《续增条约》是蒲安臣擅作主张订立的，并不能说明清政府对要求双方最惠国待遇的认识。到１８７１年，曾国藩在清政府与日本谈判缔结中日《通商章程：海关税则》时指出：条约中“尤不可载‘后有恩渥利益施于各国者一体均沾’等语”。曾国藩认为：“逐条而备载，每国而详书，有何不可？何必为此简括含混之词，坚彼之党而紊我之章。”［①⑧］值得注意的是，曾国藩主张给予各国特定的最惠国待遇，反对给予各国一般的最惠国待遇。同时，曾国藩也没有提出要求日本给予中国对等的双方最惠国待遇。
甚至到辛丑条约订立后谈判和各国的商约时，清政府最关心的还只是开放口岸、税则及其施行、裁厘、传教等问题，并不关心是否取得双方最惠国待遇。如１９０２年谈判中英商约时，总税务司赫德在修约节略中就已提出，在修订商约中应加入“若他国人民在有约之某国别有润及之处，中国人民无不同获其美等语义”［①⑨］。清政府没有重视，以至１９０２年的中英商约没有解决中国与英国的双方最惠国待遇问题。
这些都表明，从经济上看，最惠国待遇的片面性特质在当时对中国的危害并不是严重和明显的，就最惠国待遇的特性进行分析，在很长一段时期内，对中国造成危害的，是最惠国条款本身、它的均沾性本质，而不是这些最惠国条款的片面性。清政府对取得双方最惠国待遇的冷漠，则既反映了清政府主权观念的淡薄，也反映了当时中国经济，特别是对外贸易的落后。
第二，由于中国长期积弱不振，不平等条约中的最惠国待遇对中国的危害是极其严重的。这种危害发生在政治和经济等各个方面。从经济上说，中国如欲提高关税收入则已受协定关税的限制，若中国或主动或被动地给某国以某种优惠，列强均可一体均沾。中国近代的最惠国待遇还制约了中国与各国单独“协定”关税的权利和活动。这些都给中国的外贸和经济造成了难以估量的损害。从政治上说，最惠国待遇使列强有利均沾，利益攸关。不管列强相互之间有多少矛盾，在攫取中国权益的时候则一致对华。参加第一次鸦片战争后外交谈判的广东布政使黄恩彤当时曾说：列强“在西洋则不无蛮触之争，在中国则隐有辅车之势”［②⑩］。不平等条约的最惠国待遇使列强结成了侵略中国的“神圣同盟”，这又使中国的外交处于非常不利的地位。
有的学者认为，在１９世纪７０年代以前，清政府之所以轻易出让最惠国待遇，原因之一就是出于“以夷制夷的心理，既然开了先例，不妨统统给予，让其互争高下，借以居间控制”［②①］。这一推理是错误的，结论应该是恰恰相反。事实上清政府也没有糊涂到以为允许列强“一体均沾”清政府给任何一国的恩典，就能够“以夷制夷”。“以夷制夷”的前提是列强之间的矛盾，而“一体均沾”只会导致列强结成“神圣同盟”，也就是清政府当时就已认识到并已一语道破和谨慎提防的“互相勾串”［②②］。
第三，如前所述，晚清中外条约中的最惠国条款是有条件的。但这些条件实际上又非常笼统，只限于遵守条约章程所载之一般款项，没有特别的约束力。即如１８６９年中英条约所云，“凡英国商民欲援中国与各国所定条约章程之益一体均沾，即应照中国与各国所定条约章程之款一体遵守。”其他条约与此雷同。直到辛丑条约订立以后修订中外商约，这种情况仍然未能改变。１９０３年５月１日，中美双方代表谈判商约时，“第十五款关于最惠国待遇问题，中国代表反对美国国会把移民法律扩大适用于菲律宾的法案。”这些法案影响中国向美国移民。中国代表伍廷芳向美方表示：“如果美方不能同意，中国方面宁愿把第十五款全部取消。”［②③］伍廷芳在向朝廷奏报时说：“利益均沾一款，拟索其报施一律，借为日后弛禁华工地步。”［②④］中方想给美方取得的最惠国待遇附加特定的条件，由于美方“坚执不允”而作罢。
① ①② ①⑥ ［英］劳特派特修订：《奥本海国际法》，第３７７、３７８、３７７页。
②黑劳德：《最惠国待遇》，转引自威罗贝《外人在华利益和特权》，第２３页。
③宁协万：《现行国际法》，第３２０页。
④威罗贝：《外人在华利益和特权》，第２３页。
⑤⑨ ⑩ ①① 王铁崖编：《中外旧约章汇编》，第３６、５１、６４、９页。下文所引条约均载王铁崖编《中外旧约章汇编》，不另注明。
⑥ ①④ ②② 《筹办夷务始末》（道光朝）卷六十九，第２７６３、２７５５、２７６３页。
⑦ ②① 郭卫东：《片面最惠国待遇在近代中国的确立》，《近代史研究》１９９６年第１期，第１６页。
⑧见《中国近代史》，中华书局１９８３年４月版，第２５页。
①③ 见《近代中国的最惠国待遇制度》，《湖南师范大学学报》１９９５年第６期。
①⑤ 转引自威罗贝《外人在华利益和特权》第２９页。原书注称：这一通报的原文译者在中国官方文书中没有查到。
①⑦ 郑观应：《盛世危言》初编，卷三，税则。
①⑧ 曾国藩奏，《筹办夷务始末》（同治朝）卷八十。
①⑨ ②③ 《辛丑和约订立以后的商约谈判》，第１８６页。
②⑩ 黄恩彤：《抚远纪略》，见“中国近代史资料丛刊”《鸦片战争》（５），第４３４页。
②④ 丁贤俊、喻作凤编：《伍廷芳集》，第２４７页。
（资料来源：《江海学刊》1997年第1期）
