有关清代地方钱粮亏空的研究向被学界所关注，就政府职责与管理权限而言，如何面对与解决不断出现的地方钱粮亏空，一直是被寄予守土之责的地方督抚治政的重要内容。本文在对康熙朝地方钱粮亏空进行实态与趋势考察的基础上，努力探究亏空的原因，并就作为封疆大吏的直省督抚于地方行政的职任，讨论他们如何面对钱粮亏空的现状，以及处置态度、解决方式等，试图从政治史的视角去管窥一个向被经济史领域关注的问题。
一、地方钱粮亏空成攀升态势
在翻阅《清实录》时，我们不难看到，在这部记载清代政治活动的官方史书中，有关清代直省钱粮亏空的记载始于康熙二十八年（1689）。是年三月，户部疏言：“各省藩司库银屡以亏空见告”。[1] 这意味着先已出现的地方钱粮亏空，已经引起了清朝政府的关注并开始付诸于清查。从随后地方反馈的情况看，没有亏空的直省是个别的，例如，三十三年（1694），“山东巡抚桑额奏，所属积贮米谷并无亏空，此前任抚臣佛伦奉行之善也。”[2] 而出现亏空的直省是普遍的，或州县、或府、或藩司，最先揭报的亏空案是从西北开始的。
三十七年（1698）初，户科给事中姜橚疏参陕西长安、永寿、华阴等三县仓米亏空。三月，经户部议覆，康熙帝以“此仓米事情甚属年久”，令刑部尚书傅腊塔、左都御史张鹏翮前往会同督抚详察。[3] 于是，由中央政府委派官员清查地方钱粮亏空的行为也由此开始了。
经过半年多的查审，十一月，傅拉塔与张鹏翮等回奏称：“原任长安县知县谢嵩龄、永寿县知县万廷诏经收米麦，其见存者与该抚所题之数相符，除折米银十万六千九百两存贮布政司库，其各州县寄贮乡村寺庙等处米麦应交该督抚严催，限三个月内运入省城永丰等仓。华阴县知县董盛祚经收已完米麦，亦限三个月内运入省城永丰等仓，其未完米石已越七年，应交该督抚委道员督催，限本年十二月终照数全完。”[4] 这里，长安、永寿两县已并无亏空可言，只要将贮于州县的米麦如期运至省城收贮即可，唯独华阴县“未完米石已越七年”。可见亏空的原因系赋税征收未能完纳，即“民欠”所致。换言之，由民欠导致的仓米亏空在华阴县自康熙三十年就开始了，这应该是一具有代表性的地方仓储米谷亏空的信号。接着，三十九年（1700），陕甘二省亏空库银案发，“令阖省文武官员均赔”后，还有“无著银一千五十七两”。 [5] 也就是说，亏空案发由州县发展到直省，亏空内容有粮有钱，无一例外。
而且，山西的情况也不乐观。三十八年（1699）初，在山西布政使齐世武的呈报中，有革职太原府知府孙毓璘亏空库银、革职大同府知府郑润中亏空库银仓米两案。[6] 随后，山西巡抚倭伦也疏奏，被参汾阳县知县李联亏空库银一万九千余两。[7] 经查，三案亏空皆实。[8] 七月，新任山西巡抚噶礼称：“近数年不完或亏欠数十万，下属视为平常，且上司毫不为奇。”并“查得该亏欠私派之弊惟平阳府为甚”， 平阳知府“王福亏空银两已经年久”，[9] 由于“山西省钱粮仅平阳府约占一半”，因此平阳的亏空在山西影响颇大。至于西北三省中的甘肃，自康熙四十年（1701）末华显出任川陕总督伊始便着手弥补亏空，至四十三年（1704）正月，继任总督博霁在十一月的奏折中仍然奏请，将“甘肃所属亏欠各案”，“展限一年补完。”[10]
除西北外，河南同样是亏空严重的直省，三十九年（1700），河南巡抚徐潮陛辞，康熙帝谕之曰：“闻彼处亏空甚多，尔去当加筹画，如何令无亏空。”[11] 还有，在四十年初，江西南昌县一个县就“亏空银四万余两”。[12]
虽然康熙帝对地方钱粮亏空给予了高度的关注，并不断派员查处出现亏空的地方官员，钱粮亏空依然呈上升的趋势。而且，就连先时奏称没有亏空的山东，也在四十三年（1704）由“巡抚赵世显密奏仓粮亏空至五十余万石。”[13] 西北的亏空则更加严重。四十五年（1706）十月，陕西巡抚鄂海奏曰：到任后尽力周查州县大小事情，“惟三十一年遭灾，借给各州县民人之籽粒银共五十三万一千余两。……原州县官员等侵吞银十二万一千余两，其中已偿还三万一百两。”[14] 这两项亏空，一是因灾出借民人籽粒，一是州县官员侵吞，其数额之大，已远远超过以往任何一次上报的亏空。于是，诏令河道总督张鹏翮查办此案。然有关地方亏空的奏报随着时间的推移更加频繁，特别是进入五十年代以后。
当时，除了康熙五十三年（1714），有“浙江钱粮亏空不多”[15] 的记载外，便多系亏空增多的奏报。如五十六年（1717）三月，两广总督杨琳奏，“数年来亏空钱粮数目甚多。”[16] 十一月，江西巡抚白潢奏，全省州县各仓存贮米谷共一百一十五万三千余万石，“州县日移月那亏缺已至大半。”[17] 六十年（1721）七月，陕西巡抚噶什图奏称：自抵任至西安，就“布政使库之钱粮，诸府州县之钱粮，奴才秘密询访，无不亏空者，惟其中亏欠数额多寡不等，缘由亦不同。”[18] 六十一年（1722）二月，山西巡抚德音奏，“诸府州县所亏欠钱粮……，无着落者五十一万两余。”[19] 这只是无着落、无法弥补的亏空，不包括已经补上的，也就是说实际亏空的数额更大。
就康熙末年地方钱粮亏空的程度而言，我们不妨以直隶为例，其时，直隶巡抚“赵弘燮亏空库银三四十万两”，[20] 且在雍正初年查出“亏空仓粮四十二州县”，[21] 按照全省一百五十余个州县[22] 计算的话，仓粮亏空的覆盖区域占直隶全省的27%左右。即便如此，其亏空的数额“较之他省为数尚少”。[23] 而陕西钱粮，“上下侵蚀以致亏空，几及百万。”[24] 所以，康熙帝感叹道：“近见天下钱粮，各省皆有亏空，陕西尤甚。”[25]
亏空对于司职的官员而言，意味着失职获罪，所以官员欺隐当是通病，很难查实，由三十八年揭出亏空，到六十一年亏空案泛滥，二十余年的亏空状态可想而知。而且，除了地方州县的钱粮亏空外，还有税关亏空、盐课亏空等，其中“两广盐课累年亏空至一百八十余万”，[26] 钱粮亏空在康熙末年已然蔓延之势。
二、钱粮亏空案揭示的问题所在
通常，人们惯以官吏婪脏认定为钱粮亏空的原因所在。然而事实是，清官并不能保证钱粮不出现亏空，理财的技术问题与官员的操守不能相提并论。对此，康熙帝自己就有明确的认识。四十年（1701），当浙江布政使赵申乔赴任陛辞时，他告诫说：“浙省财赋之区自张鹏翮升任之后，钱粮之事渐多朦混，尔今至彼，当秉公察核。能使库帑不致亏空，小民不致滋累。”[27] 张鹏翮是康熙帝信任的清官，向被重用，不断委以重任，然而在康熙帝的眼里，却是一个于钱粮事务朦混不清之人。四十八年（1709），康熙帝更是直截了当指出：“地方有清正之督抚而所属官员亏空更多。” [28] 所以，既然亏空与婪脏不能等同，那么亏空的原因便是我们需要进一步考察的重点所在。从康熙朝揭报的亏空案例来看，亏空的原因集中在以下几个方面：
其一，向百姓出借种粮或用于赈济。如三十一年（1692），陕西遭灾，“借给各州县民人之籽粒银共五十三万一千余两。”[29] 又如，康熙末年的山西“诸处储仓之粮，用于赈济者亦有，借给民人者亦有，平价出售者亦有，亏空者亦有。”[30]
上述出借与赈济所用粮食均出自地方的粮仓，而就清代的仓储制度而言，地方州县有官仓、常平仓及社仓、义仓等，官府所把握的主要是官仓和常平仓。常平仓系由“鼓励富民捐谷”所成，也系官府出帑采买积贮。官仓“以不尽系常平谓之官仓，以别于义社。”[31] 康熙四十三年（1714），“始颁各省州县（常平仓）贮谷之数，山东、山西二万石及万二千石，江西大县万二千石，江苏、四川率不过五六千石，而福建捐谷二十七万，常平五十六万，台湾捐谷及常平八十余万石，为最多。”[32] 官仓的储存定额在康熙朝的文献中未见诸明确记载。
粮仓中储备如许多的粮食主要用途自然是备荒，“凡仓谷，春夏初粜，秋冬籴还。”“平粜之类有三：有歉收之后发粜以济民食者，有青黄不接减粜以平市价者，有谷难久贮出粜以易新者。······若歉岁发粜，则有散赈而兼平粜者，有本地仓储不足佐以采买者，有拨运邻疆仓贮及截留漕粮平粜者，”如果歉收过甚则数法兼行。[33] 官仓于“康熙六、七年始令陕甘两省出陈易新，后议定江南仓贮存七粜三，旧谷轮年出易，自是各省出易皆有定额。”[34] 可见，这些储于仓库中的粮食，是处于不断的出粜入籴、出陈易新的循环中。如康熙六十年（1721）“令平粜北五省常平，直隶一百六十万，山东四百七十余万，河南百三十余万，山西四十余万，并陕西散赈。”[35] 而亏空也正是产生在这一过程中，所谓“三代而下之言积贮，莫善于平粜常平社义诸仓之法矣。然而初行有效，久则弊坏者。”[36] 考诸其弊在于：
一是有不可抗拒的自然因素。对此，康熙帝有这样的认识，他说：“积谷备荒最属紧要，但各处积谷未必皆实，推陈易新之说听之虽美，而行之甚难。当青黄不接时将仓谷散去，倘值秋成歉收便不能还仓。若再如此一年，则仓谷必多亏缺，虽遇灾荒将何赈济。尔等汉官一见仓库亏空，心中张皇，因而有托人打点安排之事”，[37] 由此引发吏治的败坏。这是说由于不可抗拒的自然原因而导致的亏空，官员同样要承担相应的责任，而由于害怕处分，必有官员要弄虚作假，这就出现了处分制度的不合理性。
另一不可抗拒的原因是米谷易腐，难以久储，四十一年（1702）的广西原任布政使教化新亏空米谷案就属此类亏空。当时，巡抚萧永藻请令照数追赔，康熙帝不以为然。他说“各省仓廒所贮米谷苟核，其实监收官员尽被牵累。必有收贮之地乃为可久，若并无仓廒，惟积于空野，能免朽烂乎？况南方之地无一乾土，米谷积于空野，朽烂必矣。”[38] 当时的存储问题在于“各州县存贮米谷甚多，仓厫不能尽贮。”而南省地方又系潮湿，米谷易至霉烂。以故次年二月，直隶巡抚李光地就如何处置因米谷霉烂导致的亏空奉旨条奏，其中，他谈到，“本官任内虽逐年霉烂或所不免，然亦不过十分之一二耳。今若不计亏空多寡皆准其留任赔补，则不肖官员或将米谷尽数侵盗借口霉烂亦未可知。”[39] 据此可知，在当时的管理条件下，由腐烂导致的米谷亏空当在百分之十到二十的之间，亦属于自然亏空。但此前没有对米谷糜烂数额的限定，同样有制度规矩上的缺失。
然亏空的重要原因还是在于监管制度的缺陷。湖广总督郭琇指出：“所谓查参亏空者，全凭司府之揭报，司府之揭报亦止可查征簿之多寡，征多解少即为亏空，其是侵是那必经审明而后可定。”[40] 这就意味着仓储的实际状况缺乏适时的监管机制，而所据账簿不但不能揭示亏空的实际状况，其真实性同样得不到保证。如果没有上级的盘查，官员的任意妄为、特别是挪移，还可以在账簿的掩护下得以脱逃一时，而仓贮米谷出入规则反而成了掩饰亏空的托词。 曾先后出任广西、云贵封疆的高其倬也指出仓谷出粜后不得敷买的原因所在，他说：“历年以来平粜之中积有二大病，以致官廪日虚。”其一，“从前各官交盘之弊不清，其所授受，皆有价无谷，而所作之价，又系不敷买补之价。”其二“则年年平粜之价太贱”，“向时督抚但讨目前百姓之称扬，不顾将来买补之无法。”平粜之米，每石粮价减至一两，且有不及一两只卖九钱者，而就当时福州一府而言，即便大丰之年，最贱米价也没有卖到一两一石以下者。[41] 这说明在出粜过程中存在着无政府状态，官员只考虑出粜一时的作用，而无视仓储的久远意义。其关键还是在于没有制度约束和监管。
六十年（1721）九月，都察院左都御史朱轼在分析亏空原因时亦指出：“直隶各省积贮仓谷，不肖有司任意侵那，一经地方报灾，或称平粜，或称借贷，或称煮粥，总系有名无实。”“地方官每因赈济，动支仓谷，辄称捐俸抵补。查俸银有限，仓谷甚多，不但抵补无期，且册开之数，借非实借，还亦非实还。”[42]
朱轼所言没有夸大，如六十一年（1722）四月，直隶巡抚赵弘燮奏称：“各州县收贮仓米，俱无实际。”而且还有一些官员借出粜与入籴的仓储规则弥补亏空。“平日积贮原为备荒而设，今值青黄不按之时，固应平粜，但地方官亏空仓米，不过粜卖数石，即借此掩饰亏空。”[43] 又如福建，“在雍正元、二两年，（总督）满保将闽省仓谷碾米运浙粜卖后，俱发给谷价，令州县采买补仓，因发价短少，不敷采买，是以将原价存库，以致延捱至今，此米谷亏空之所由来也。”[44] 这说明在仓贮米谷的流通环节存在诸多的制度漏洞，它既是形成亏空的渊薮，也是遮蔽亏空的屏障。
其二，因公挪用。在地方出现的亏空中，有相当一些是因公挪用导致的。例如，康熙三十九年（1700），题参“前任（陕西）巡抚布喀擅用库银支给运米脚价，查系紧要公务，非私自挪用，应免其追取。”原任山陕总督吴赫参吴秉谦亏空库银，“俱系军需紧急，因公挪用，并非侵蚀。”[45] 六十年（1721），广东巡抚杨文乾“确访闽省吏治亏空各实情”，是因为浙闽总督满保在“征台官兵需用米粮，满保将州县仓谷动支碾米。”[46] 雍正初年，满保也曾具折奏称，“梁鼐任内亏空银六万两，系圣祖仁皇帝南巡时所用，臣不便露此事情。”此外，“山西、河南两省昔年亏空甚多，俱称应办军需所致”。[47] 还有直隶，“自军兴以来购买马骡、军前运米、协济马匹等项，原有赔累之处，因而那新掩旧。”[48] 可见，这类因公挪用导致的亏空并不在少数。
因公挪用造成的钱粮亏空与清代的地方财政制度有着直接的关系，其原因主要在于地方没有“存留公项”，即没有办公费用。四十八年（1719），康熙帝诏谕大学士等人时谈到这一点，他说：“凡言亏空者，或谓官吏侵蚀，或谓馈送上官，此固事所时有。然地方有清正之督抚而所属官员亏空更多，则又何说？朕听政日久，历事甚多，于各州县亏空根原知之最悉。从前各省钱粮除地丁正项外，杂项钱粮不解京者尚多。自三逆变乱以后，军需浩繁，遂见一切存留项款尽数解部，其留地方者惟俸工等项，必不可省之经费，又经节次裁减为数甚少。此外则一丝一粒无不陆续解送京师，虽有尾欠，部中亦必令起解，州县有司无纤毫余剩可以动支，因而有那移正项之事，此乃亏空之大根原也。”[49] 而在因公挪用中尤以军需挪用最多，所谓“盖自用兵以来，大兵经行之处，督抚及地方官惟期过伊地方便可毕事，因资助马匹盘费衣服食物甚多，仓卒间无可设法，势必那用库帑。”“前荡平三逆，原任湖广布政使徐惺所用兵饷，至四十余年尚不能清完。”[50]
虽然康熙帝承认因公项挪用是亏空之大源，但却有不可不为之势。以故，虽挪移公项之事时有发生，在处分力度上却是趋于轻缓，所谓“若因公那用五百两则处分甚重，今但责令赔偿足额其罪似乎可宽，不必深究。”这显然是因为挪用有其自身的无法遏制的原因，也正是如此造，成了一种需求、挪用、赔补的不良循环，而亏空终至弥补不上。所以，康熙帝也认为，这种将外省钱粮尽收入户部的做法，“以今观之，未为尽善。天下财赋止有此数，在内既赢则在外必绌。”“若各省库中酌留帑银，似于地方有济。”[51] 然而，地方财政的问题却又不是能够朝夕解决的，至少在康熙末年没有改变。
其三，官员营私舞弊，这一点也是造成亏空的常态，随处可见。据记载，至康熙六十年（1721），“各省积贮虽报称数千百万，州县侵蚀，存仓无几。”[52] 雍正皇帝即位后曾就康熙以来的地方亏空分析说：“藩库钱粮亏空，近来或多至数十万。盖因巡抚之赀用，皆取给于藩司，或以柔和交好，互相侵那。或先钩致藩司短长，继以威制勒索，分肥入已，徒供一身夤缘自奉之费，罔顾朝廷帑藏财用之虚。”[53]
对于由亏空引发的吏治腐败问题，康熙皇帝早已知悉。虽然，康熙朝的普遍揭报亏空始于中期，但个别的亏空案是从官吏的婪脏中揭露出来的，而且时间早在康熙二十六年（1687）十二月，由湖广巡抚张汧黩货婪脏案揭出。是案在次年十二月经查证核实，张汧系由多行贿赂谋得巡抚之职，“亏空钱粮谅来是真。”[54] 其后，康熙三十八年（1699）的山西平阳亏空案也是官吏婪脏的典型事例，知府“王福亏空银两已经年久”，[55] “王福得银四万余两，其自认不讳，且三十四州县官员亦中证明确。”由于王福“勒索属员，妄行私派至极，以致钱粮亏欠，仓库亏空，日甚一日，致使其属员革职知州谢廷极、知县彭希孔等共亏空库银二十余万两，仓米二万石。”[56] 再则由官员舞弊的亏空案通常涉案人员较多，因为它需要诸多官员的“联手”。六十年（1721），在审理参革西安府知府徐容、凤翔府知府甘文煊亏空银米一案时，徐容、甘文煊供称，“前任总督鄂海、幕宾朱性本、陈子和，及原任布政使萨木哈、幕宾严堂等通同作弊，以致亏空。”[57] 所以，官员舞弊是造成亏空的人为因素。
此外，还有一种情形也会令地方出现亏空，那就是派往地方的京官以钦差的身份索要规礼，地方官不得已出库帑应酬，从而造成亏空。据湖南巡抚赵申乔疏劾内阁学士宋大业的奏疏记载，康熙四十二年（1703）六月，宋大业奉命赍御书匾额赴湖南祭告南岳。然“一到长沙，虚张声势，多方恐吓臣。长沙知府姜立广从中传说，偪索多金始容悬挂。臣敬畏天使，许以三千两，不允，加至七千两，令姜立广向布政使暂借库银，即令姜立广送七千两，随礼七百两。幕宾刘某张某各索银一百两，共七千九百两。······此银暂借库项，未言作何归补。”四十七年（1708），宋大业再至长沙，仍欲援旧例。但赵申乔已“派不可派，捐无可捐，仅令各官共送银一千两，随礼一百两，大拂其意。”对于这起案件，其后姚莹有评论曰：“赵公身为巡抚，以清节上蒙知遇，而事势所迫，犹不能无派累属官以馈权贵之事，则府州县以下其为人所威怵者更不知凡几!”[58] 姚莹所言并非夸大之词，康熙六十年（1721）八月，发生在甘肃的亏空案就属于此类。据川陕总督年羹尧奏称，甘肃署会宁县事知州李德荣敢于侵扣散赈钱粮，皆由散赈之工部主事觉罗西伦于供应之外，“立赈规名色，勒索李德荣银一千二百两，奉委协赈之都司温安海亦勒索李德荣赈规银八百余两。所以，李德荣竟敢公然侵扣，肆无忌惮也。”[59] 这类亏空直接揭示了吏治的腐败。
事实上，官员作弊蒙混亏空的惯用手法并不高明，通常一是假名公用。“各省不肖官员指称修理行宫，供备器物，并建造御书碑亭等项名色，辄行动用正项钱粮，借词捐还，究无偿补。及至亏空数多，复加倍私派，科敛肥已，以致重贻小民之累。”[60] 二是指为民欠。如五十九年（1720），“前任颍州知州王盛文亏空帑银，捏造民欠。凤阳知府蒋国正不行查出，迨王盛文病故之后承认代赔，并无完解。复因康熙四十六七等年分蠲免民欠钱粮，将伊应赔帑银三千七百九十余两混入民欠册内，希图冒蠲”。[61] 川陕总督年羹尧在分析陕西钱粮积年亏空的弊端时也直接指出，“有钱粮已征在库，并不起解，仍作民欠。计康熙六十年必有皇恩可图蠲免，脱然无累。···此已征而捏作民欠者。”[62] 而无论上述哪种手法，都在于制度上的缺漏与管理的缺失。
此外，还有一些有意造假的亏空。由于亏空并不等于婪脏，所以有些官员有意制造亏空，其目的或以此缺贫瘠希图尽快离去。如四十九年（1710），一些陕西的“州县官有因地瘠民贫，并不亏空钱粮，故为亏空，被参解任后即行填补希图别处美缺者。”[63] 或贪恋肥缺假造亏空，如五十五年（1716）八月，户部题奏，“定例各关监督一年限满更替，迩来捏造钱粮亏空，题请展限者甚多。”[64]
三、督抚对钱粮亏空的责任
据光绪《大清会典事例》记载，有关督抚于钱粮亏空责任的规定，最早见于康熙二十七年（1788），“题准各省藩库交代钱粮定限两月，如有侵欺亏欠等弊，将隐匿不参之该督抚革职，如督抚有侵欺入已之处，照侵欺例治罪。”[65] 次年三月，户部就“各省藩司库银屡以亏空见告”的形势下，开始讨论应对措施。认为“应于每年奏销时该抚将新旧存库银两清查一次，如无亏空，于奏销本内保题。倘保题之内仍有查出亏空者，将巡抚照交盘例治罪。又各州县官亏空钱粮，往往于去任之后始得发觉，请敕藩司、知府，将州县钱粮每岁察核，如有隐匿不举事发，以徇庇议处。”[66] 这份决议，经九卿讨论奏请后获准实行，说明清朝中央政府开始重视地方从州县到直省各级府库出现的钱粮亏空问题，提出以每年清查、复核的方式加强管理，特别是明确了巡抚对亏空所负有的责任，即“每年奏销时该抚将新旧存库银两清查一次”。
但就奏销制度而言，依然存在产生亏空的漏洞，这从三十九年（1700）二月，直隶巡抚李光地的上疏中可以看到。他指出：“目前因循积弊未有甚于亏空者，不可不立法厘清宿弊。一、杂项钱粮不入奏销案内者，应责成该管上司，于监查正项时一并照例盘查保结，则那移之弊杜矣。一、上司盘查属库例责年终，嗣后应自该年十一月起至次年奏销以前止，亲至查明。如有亏短，立行揭报。见存无亏，据实出结，则期限舒徐可以逐项周察也。一、亏空那移律例虽有正条，但法轻易犯。嗣后地方官如有那移银至五千两以上或粮米至六千石以上者，无论已未革职，仍拟满流，不准折赎。即遇恩典亦不准减免。庶人知畏法，而仓库加谨矣。”[67] 李光地条奏的前两项是要完善和合理奏销制度，即不入奏销的杂项钱粮与正项一并盘查，并将盘查库例的时间延长，后一项则是加重对亏空官员的处分，并提出处罚所根据的具体亏空数额，这项提议也获准实行。而且，这次在制度上所做的调整影响是较大的，正如御史李楠所称，“州县亏空，近日定例甚严。”[68] 随之而来的是监察力度的进一步加强和对违规亏空官员处分的实施。
三十九年（1700）三月，经三法司审拟，将陕西亏空案的主犯巡抚吴秉谦定斩监候，康熙帝允准，其挪用银两及所得馈送礼银照数追出，入官补项。为此案牵涉的丁忧布政使能泰、按察使鄂海、神木道李杰不能审出实情，各降一级调用。[69] 四十一年（1702）末，吏部又就承审安徽布政使张四教亏空帑银一案的两江总督阿山以徇庇题请处分，谓阿山“止据张四教巧供已将俸工扣补，疏请免追，应将阿山照徇庇例革职。”康熙帝诏从宽革职留任。[70]
此外还有对管理不善、疏于职司官员的处分。四十三年（1704）三月，九卿各官遵旨“先议州县官仓谷霉烂者，督抚题参革职留任，限一年赔补，赔完免罪复职。逾年不完解任，二年外不完定罪，著落家产追赔。”康熙帝遂下旨将此议行文各省督抚再议，随后直省各督抚等疏称：“所议仓谷霉烂限年赔完，甚当。但恐有扶捏之弊，应于补完日令府道出具印结，申缴藩司督抚存案。如再有亏空，府道亦分别议处。”[71] 这里强调了上级官员的连带责任与相应处分。由于这项规定得到了在外督抚与在京九卿官员的一致认同，康熙帝允准执行。其连带陪补遂行诸于各省，而且不仅仅是针对米谷霉烂的亏空，银两亏空同样连带陪补。四十九年（1710），江宁等府属亏空银两案的处分，就是“议扣康熙四十八年至康熙五十三年各属俸工等银抵补”。[72]
与此同时，中央政府还进一步明确督抚对钱粮亏空的责任。先是，吏部尚书宋荦题请将粮驿二道的检查权归由督抚，他说：“藩库为通省钱粮总汇稽查最宜严密，今于毎年奏销之时，奉有谕，令廵抚亲身察盘，保题州县钱粮，责成知府查报，可谓既严且密，诚为万世遵守良法。惟是粮驿二道，各有经收支放库贮钱粮，既不在于藩库之内，为廵抚察盘所不及，而在各府库内亦有收贮钱粮，似应一并清厘，庻几侵那亏空之弊，可以永杜于将来。宜将粮驿二道库贮钱粮于毎年奏销之时及二道离任之日，责成藩司亲身察盘如有亏空，立行呈报廵抚题叅。”[73] 随后，盐课、税关的亏空盘查也交由当地督抚。四十五年（1706）五月，大学士马齐等以两广亏空盐课银两问及九卿，议“请以历年亏空数目原由行文该抚，查明具奏再议”。[74] 五十五年（1716）六月，令“杭关钱粮交与该巡抚监收。”七月，规定 “嗣后钱粮亏欠之处交与该抚”，而“凤阳关钱粮（亦）着交该抚征收”。[75]
而且，也加大了督抚对亏空案的处置权。康熙五十四年（1715）十二月，有“御史田轩来近前条奏，州县官员亏空银两至三千两，令该督抚审理，五千两以上自京差遣大臣审理一疏。”康熙帝的意见是，“从前外省常遣京师大臣审拟，但督抚乃封疆重臣不令伊审，而遣京师大臣赴审，恐苦累地方，因是停止差遣京师大臣。”[76] 完全交由地方督抚审理。
然由于亏空的势头没有得到丝毫遏止，五十八年（1719）正月，康熙帝以“各省钱粮亏空甚多”，令议立法，“应行令直隶各省督抚将见今亏空各项钱粮数目，作速查明。何项亏空，作何完补，并嗣后作何立法，始可永无亏空之处，一并确行定议具题。到日再议。”[77]
这次大讨论无疑是值得关注的，有数十名督抚参与了讨论，并提出自己的意见。
五十九年（1720）七月，户部据各督抚所疏覆奏：陕西总督鄂海、福建浙江总督觉罗满保、广东广西总督杨琳、浙江巡抚朱轼、广东巡抚扬宗仁、广西巡抚宜思恭、湖广巡抚张连登、偏沅巡抚王之枢、福建巡抚吕犹龙疏称：“州县钱粮，令知府严加稽查，随徵随解，无许久存州县库内以绝侵那之弊。”应如鄂海等所请。四川总督年羹尧、两江总督长鼐疏称：“州县亏空钱粮，或知府有扶同徇隐情弊别经发觉者，请将知府参革，责令独赔。”两江总督长鼐、云贵总督蒋陈锡、山西巡抚苏克济疏称：“州县官恃有上司分赔之例，本无亏空，将库银藏匿，假捏亏空，应令督抚核实题参，严加议处，其亏空银两仍在该州县名下独赔。应如长鼐等所请。”河南巡抚扬宗义、云南巡抚甘国璧、江西巡抚白潢、护理贵州巡抚印务布政使迟炘疏称：“州县因公那用亏空钱粮，请照霉烂仓榖之例革职留任，限年赔完。其霉烂仓榖者，不论在任解任，以及分赔之知府能于限内全完，准其开复。应如杨宗义等所请。亏空钱粮果系因公那用者，将该员革职留任，勒限赔补。限内全完准其开复。至霉烂仓榖，见在参追者，于一年限内如数完补，亦准开复。再州县亏空钱粮或有知府揭报，而布政使不即转揭或已揭，而督抚不即题参者，应令该知府申报部院，将督抚、布政使等官俱照徇庇例议处，仍令分赔。其卫所官员亏空屯卫等项钱粮亦照地丁之例处分，著为定例。”[78]
这次讨论获准实行的：一是鄂海等题请的州县钱粮随徵随解，不得久存州县库内，以杜绝侵那之弊；二是长鼐等题请的假捏亏空，应令督抚核实题参，严加议处，其亏空银两仍在该州县名下独赔；三是杨宗义等题请，因霉烂仓榖亏空者准予开复； 四是因公挪移者亦准开复；五是州县亏空钱粮，督抚不即题参者照徇庇例议处，仍令分赔。而且，“以上徵解追赔各条既经各该督抚等具题定议，即应责成督抚。如亏空未发之先，伊等不尽心防范，亏空已觉之后，伊等不竭力补苴。应将该督抚严加议处，责令分赔完项。”[79]
理论上说，这应该是一次就钱粮亏空问题所进行的立法过程，虽然在督抚的提案中有部分是已在实施的政令，但是，由于它经由全国众督抚的再次认定，就必然成为最具影响力度的行政法典。而由督抚直接参与立法，再度强调了地方督抚在处置钱粮亏空中的责权及其作用的重要性。
四、督抚对钱粮亏空的处置方式
面对亏空，督抚必须在责任、权力、处分之间做好权衡，为此他们的态度不尽相同，但也不乏一些规律可循。通常，在任职期间发生的亏空，督抚往往会采取隐瞒、徇庇，继而私下弥补的解决方式。这属于第一种类型。
如发生于康熙三十八年（1699）的山西巡抚倭伦与布政使齐世武的互劾案，互劾的内容皆以攻讦对方徇庇纵容属下私征科派用以弥补亏空。据记载，是年初，“山西布政使齐世武呈称革职太原府知府孙毓璘亏空库银，巡抚倭伦勒令各府知府公派认赔。又革职大同府知府郑润中亏空库银仓米，详请题参，巡抚倭伦批驳不允，明系徇庇。”[80] 随后，便是“山西巡抚倭伦疏参齐世武，曰：“被参汾阳县知县李联亏空库银一万九千余两，并无分厘民欠，署县事汾州府通判韩开藩代李联科派里民，私征完银四千两有余。布政使齐世武任情蒙隐，咎亦难辞，请将齐世武等革职。”[81]
七月，奉命前往山西审理倭伦与齐世武互讦一案的户部尚书马齐回京复命，并将所审事情交九卿会议。其结果是：“革职太原府知府孙毓璘、原任大同府知府郑润中亏空库银仓米等项俱实，巡抚倭伦并不查明题参，……反令知府李成龙代孙毓璘捐补亏空。又原任汾阳县知县李联亏空案内有民欠银两，经汾阳府通判韩开藩将民欠征解，巡抚倭伦反指为科派。”[82] 很显然，在这场巡抚与布政使的互讦案中，主要过失在巡抚巡抚倭伦，倭伦不仅对属下亏空徇庇，且有向百姓私征的事实，因此倭伦被处以降三级调用。
又如，四十二年（1703）九月，山东巡抚王国昌被御史顾素参其匿灾不报，“又复同布政使刘暟欲开（捐纳）事例，补其亏空。”康熙帝谕大学士等曰：“王国昌不过一老实人，朕曾询问李光地、张鹏翮，伊等亦言王国昌在地方并无苛索，亦无劣迹。”[83] 次年，又有山东布政使赵宏燮疏参原任布政使刘暟亏空库银，仍关涉王国昌。二月，经刑部覆查，“此项（亏空）银两刘暟虽称借与济南等六府赈济那用，但州县又称并未领到，应将刘暟照律拟斩监候。原任巡抚王国昌将存贮沂州之银擅用，至康熙四十一年盘库时，竟保题并无亏空，王国昌应照律杖一百、流三千里。系旗人，枷号两个月。”康熙帝命九卿会议，遂议决令刘暟、王国昌及济南等六府知府应限月分赔，限两月内赔完。[84]
在这两起亏空案中，山西巡抚倭伦以私征掩饰属下亏空，山东巡抚王国昌擅用沂州库银，且在盘库时刻意隐瞒，这些都发生在署内，其原因都在于不愿承担亏空的责任以规避处分，而此类亏空的曝光，除了御史弹劾外，相当一部分是通过同僚之间的互讦曝光的。
第二种类型，是积极查核亏空，这以继任山西巡抚噶礼最为典型。三十八年（1699）七月，噶礼赴任后，经过一年半多的访查，于次年五月奏称：山西“近数年不完或亏欠数十万”，并查出“该亏欠私派之弊惟平阳府为甚”，平阳知府王福亏空银两年久。噶礼曰：“奴才荷蒙皇上之恩，前来山西省，奴才惟以皇上仓库为要务。山西省钱粮仅平阳府约占一半，故奴才常以为虑。”[85] 于是，将“前亏欠王福等八员，奴才业已参劾在案。”[86] 四十三年（1704）七月，噶礼又参奏继任平阳知府马超赞贪污。至四十七年（1708）七月，在噶礼到山西十年后，“库中钱粮现亦不亏欠一分一厘”。[87] 除噶礼外，后任德音也是清理亏空的干员，德音于六十年（1721）十一月出任山西巡抚，未及半年，即于次年四月奏称：“先参劾亏欠钱粮官员革职留任，限三年偿毕，所偿银达十万两。”又查出“官员侵蚀钱粮而定为民之亏欠”。[88]
其它直省的情况也大致雷同，督抚疏参并查审属下亏空的奏疏不胜枚举。如四十一年
（1702）十一月，广西巡抚萧永藻疏参广西原任布政使教化新亏空米谷，应令照数追陪。[89] 四十三年（1704）二月，两江总督阿山疏参江西巡抚张志栋，“南昌县知县王廷对亏空银四万余两，张志栋不行参奏”。[90] 随后继任巡抚郎廷极题请于“南昌县知县今革职王廷对亏空银米事”质审时，“请将前任巡抚今补大理寺卿张志栋等发至江西，以便质审。”[91] 四十八年（1709）五月，湖广巡抚陈诜疏奏，“湖北藩库亏空银七万七千余两，请将布政使王毓贤解任候审。”[92] 五十年（1711）八月，四川巡抚年羹尧奏报，他“于康熙四十八年十二月十五日到任后，盘查藩库亏空银两三万九千二百八十两，查系提督岳昇龙自康熙四十一年起至四十八年止，于巡抚贝和诺、能泰，布政司高起龙、于准、何显祖、卞永式任内陆续具有印领借去。”[93]
上述督抚，大多系针对前任的亏空认真搜访核查，以避免承担亏空责任。正所谓“官之亏空钱粮者，俱已题参离任。”[94] 而揭报属下亏空，则须自身与亏空没有任何瓜葛。此外，除了揭报亏空外，弥补亏空也是督抚的重要职任。
四十三年（1704）十一月，博霁出任陕甘总督当年便奏称：“甘肃所属亏欠各案，经前总督华显奏请，勒限一年偿还，后因限满未能完结，复经奏请展限半年。奴才到任后，所展期限又满，且完结之数仍不多，故奴才以再请展限半年完结。” “今限期之日又将满，且完结者仍有限。奴才倘畏罪即行参奏各官，革职治罪，将其家产变价入官，亦补偿者无多，且恐违悖皇上圣仁宽意。…（复请）再准展限一年补完，……倘一年期满又不能完结，则彼时尽行革职。”[95] 四十六年（1707）六月，陕西巡抚鄂海亦有类似的疏奏：“查得州县钱粮或有在期限内不能完结者，销算时官员畏罪，以新征钱粮补旧欠之数，故新钱粮内有亏空者，或者接受前任官员未完欠项，而后不能完结，以致亏空者亦有之。奴才念钱粮事宜关系重大，若不预计可以完结之事即行纠参，则恐不能偿还，反致亏空国帑，故暂停纠参，皆着落官员偿还之。”[96]
基于对亏空官员被参后无法偿补亏空的状况，督抚往往会采取暂缓题参、先令偿补的方式。如五十七年（1718）二月，湖广巡抚张连登抵任后，即赴藩司衙门逐一按款盘查，查出布政使张文灿“亏空库银十五万有奇，究讯从前俱系那移掩饰，当即严行追补。文灿并子家人等共交出银五万六千两，”[97] “续又追出银一万六千两，实在亏空七万八千两”。张连登没有照例参劾，而是与总督满丕合议，由张文灿所得平银，及满丕与自身巡抚衙门羡余完补，至五十九年（1720）初将亏空补完。[98] 次年五月，江西巡抚白潢面对亏空的做法与之相同。时有江西安福县知县刘学愉捐升离任，因交代不清，“被司府揭报亏空银两七千八百余两，仓谷五千三百余石，理应照例题参。”但是，白潢考虑到参革后审明究追，“势必经年累月，该员纵有银钱必致花费无存”。因而得到揭报后，立即委吉安府知府等搜查刘学愉的寓所及原籍产业，追取隐匿官银等。结果未及一月，“立速变产借贷赔补全完”。 [99]
然而，能够弥补的亏空案终属个别，大多亏空的处置都是“那新掩旧，年复一年，终难清楚。”[100] 弥补亏空终成望尘莫及之势。
此外还有第三类情况，就是奉命查处亏空案的督抚不愿披露真相，企图蒙混了事。发生在康熙四十九年（1710）的江南亏空案就属此类，这起亏空案数额巨大，却缘由不清。事情起于两江总督噶礼前疏参江苏布政使宜思恭贪婪，经查江苏藩库钱粮，于是年正月“宜思恭任内共亏空四十六万一千两有零”。康熙帝立即差尚书张鹏翮等前往查审。[101]
然而张鹏翮两次奉命前往，均未查出缘由，最后还是康熙帝自己说出实情，曰：“朕意地方虽有不肖之官侵蚀钱粮，未必多至数十万两。”当是南巡时，“督抚等官肆意那用，以致亏空。朕若不言，内外诸臣谁敢言者？但彼任事之人离任者已多，若将因公那用等项责之新任官赔补，朕心实不忍也。”他问张鹏翮，地方官有无言及南巡者？张鹏翮奏称：地方官员“愿将俸工逐年扣补诸项亏空，并未言及南巡之事。”这明系讨巧。康熙帝也是心知肚明，不再追问，并以蠲免各省钱粮己逾万万，“免此四五十万之银有何足惜”，命会议具奏。[102]
然数日后，康熙帝寻问大学士等人意见，俱称“臣等尚未商酌，未有主见。”康熙帝曰：“此项亏空，据称因公那用，系何公事，未经明晰。”张鹏翮奏称：公项亏空“大概如赈济、平粜，以及修塘等事。”仍然绝口不言南巡所致亏空之事。还是康熙帝自己说出：“朕屡次南巡，地方官预备纤夫，修理桥梁，开浚河道，想皆借用帑银，原冀陆续补足。而三次南巡为期相隔不远，且值蠲免灾荒，所徵钱粮为数又少，填补不及，遂致亏空如此之多，尔等皆知之而不敢言也。”[103]
可以看出，在查处这一亏空案时，张鹏翮等一干朝廷大臣是极尽为官的老道圆滑之处，他们不仅要将南巡造成的亏空说成“无有”，而且还要为之粉饰。张鹏翮说：“皇上屡次南巡，必大沛恩膏于百姓，所至之地，小民无不欢欣鼓舞，至于一切供亿悉由内府储备，从无丝毫累及民间。”但康熙帝没有认同他的说法，曰：“即如纤夫一项需用既多，伺候日久，势必给与口粮工价，安得无费？至于修造行宫必然亦借用帑银。”并询问曰：“前者朕巡视溜淮套工程，至彼处见有舍宇三间，此系取用何项？”话至如此，张鹏翮还是没有直接指明南巡所用系取诸公项库帑，而是奏称：“系俸工银两所造。”康熙帝曰：“虽云俸工银两所造，然必先借用库银，后方抵补，尔等岂肯明言其故乎？”随后问曰：“今合计江南亏空共有几何？”张鹏翮奏曰：“约计共五十余万。于准、宜思恭应赔十六万，其余将俸工抵补，至康熙五十三年可补足矣。”康熙帝以地方官员升迁调用频繁，且前任各官挪用亏空，而将后来者之俸扣补于理不顺。胥吏贱役若不给与工食，必致累民，令公同详议。[104]
几日后，康熙帝再就江南亏空一案问及大学士九卿等意见，并明确谕示：“亏空之由，皆因南巡费用所致，若不声明，反属不宜。”[105] 于是，在康熙帝的旨意已经十分明确的情况下，户部最终作出决议：“江宁等府属亏空银两，已议扣康熙四十八年至康熙五十三年各属俸工等银抵补。”但“南巡时，修理行宫、预备纤夫，或动用帑银不准俸工抵补之旨，应俟该督抚查明南巡时实在动用数目”。[106] 也就是说，康熙帝南巡挪用各项，将有部分无须各官俸银抵补。不难看出，面对皇权的绝对强势，官员为自身利益的屈从，制度与法的无奈，在传统政治关系中是一种常态。
总之，清代的钱粮亏空并非仅仅是官僚政治的腐败，它涉及到地方财政体系、仓贮制度、奏销制度，监察机制等一系列行政体制及运行机制的问题，制度的缺陷会为贪婪等欲望的生成提供条件。而督抚在被赋予地方行政总汇责权的同时，便一直挣扎在无法逃避掉的钱粮亏空的制度缺陷中，这就是清官依然亏空不断的原因所在，而督抚作为监察责任人既需要查核揭报，又要承担赔补的连带责任，其监管体制的自身矛盾，也是亏空难以控制与遏止的原因所在。
参考文献：
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