一、从会典的编纂到则例的纂修
清政府在建立、健全各项制度的同时，还援明代之例，以立法的形式将这些制度固定下来，即所谓“创制立法”。这就是《大清会典》的编纂。
《明会典》之纂修始于弘治十年（1497），以阁臣徐溥等领衔编纂，此时离明朝建立已有130年。然次年成书后并未刊行，至正德四年（1509）由李东阳重修后开始付梓。清朝在刚刚建立不久，就有朝臣看到了建立全国性行政法规的重要性。顺治五年（1648），工科右给事中魏象枢上疏首言修会典事，他认为，在“礼乐大典，法度维新”之时，“乃有次第修举万不可缺者，莫如会典一书”，而“会典所载，皆百臣奉行之政令，诸司分列之职掌，即官礼诸制，无不条悉其中”，因此奏请皇帝敕下编辑，并强调编修会典的目的在于“庶臣工有秉式，制度无纷更，其于治道非小补也”[1]。显然，魏象枢是想通过会典的编纂，使各级官员在日常工作中有“秉式”。这反映出，清统治者在行政管理上已有比较成熟的认识。由于顺治时清廷忙于征战，无暇多顾，因此，修会典事暂时搁置下来。直到康熙二十二年（1683）统一台湾之后，次年五月，康熙帝才下令纂修《大清会典》，并且明确了修会典的目的，即“用以昭示臣民，垂宪万世”，且“行诸今而无弊，传诸后而可惩” [2]。遂令大学士勒德洪，明珠、李蔚、王熙、吴正治为总裁官，正式开始了有清一代会典的编纂工作，至康熙二十九年告成。
雍正二年（1724），因礼部侍郎蒋廷锡奏请，清廷第二次开馆纂修《大清会典》，旨在将康熙二十五年至雍正二年“未经编辑”的“章程”加以充实。于是令各部院衙门将“所定礼仪条例，俟开馆后造册送馆编辑” [3]。至雍正十一年，二修《大清会典》告成。
乾隆初年，由于乾隆帝亲自对康、雍两朝会典“时加披览，间为讨论”，看到了其中存在的一些问题：康、雍两朝会典尚属草创，其中有些内容或“未经考证”，或“未溯本源”，或因“案牍之不全”，故“舛讹疏漏，均不免焉” [4]。这显然不利于各级官吏照章办事。因此，乾隆十二年（1747）正月，高宗下谕再次纂修。二月，乾隆帝对这次纂修的目的做了明确阐述。他强调，“会典一书，上自郊庙朝廷，行之直省州县”，因此，必使之成为“一代之典章，垂之册府，非若词章之仅资讽咏” [5]。为了达到这一目的，高宗要求“稿本缮成一二卷，即行陆续呈奏”，改变康，雍两朝修会典时，待“全帙告竣，一并进呈”的做法，以避免“既浩汗而不易披寻，亦已成而难于改作” [6]之弊。同时，对会典体例做了重要调整。《大清会典》采用“以官统事”的编纂方法，即把有关规章制度分别记述于各衙门之下，但康、雍两朝会典在编排上是将制度与事例并列，乾隆时，随着各项制度已趋于稳定，体现在编纂会典时更加明确了“会典以典章会要为义，所载必经久常行之制” [7]，以及“例可通，典不可变”的主旨，因此，“区会典、则例各为之部” [8]，期于将来有“因时损益”之处，只须在则例内增改，“无须全书更动，庶一劳永逸，以便遵循” [9]。这样，从《乾隆会典》起，会典、则例始分为两部分。以后的嘉庆、光绪两朝再修会典，均沿此例。
《大清会典》所记录之内容，如《乾隆会典·凡例》所称：“凡职方、官制、郡县、营戍、屯堡、觐享、贡赋、钱币诸大政于六曹庶司之掌无所不隶。”可以说，它是清政府行政法规之大纲。《大清会典》的颁行，是要求各行政机构一律按制度规定的条文行事，不得违背。如果在处理政务时发现新的问题，再奏请皇帝裁决，以形成新的补充事例。
但是，《大清会典》只是作为清朝行政法规之大纲，并不能具体到每个部门，每项专职工作。因此，为了使各级官员更有效地处理日常政务，保证各级政府部门、各项专职工作的正常运转，从而更有效地进行统治，清政府在编修会典的同时，还特别重视对各部院则例、条例的编纂。这些则例、条例，相当于各行政机构的工作守则，办事规章，是清朝行政法规的主要表现形式。应该说，清代则例、条例的纂修，在一定程度上也是吸取了明代的经验。如明代有《诸司职掌》、《礼仪定仪》、《军法定律》等，主要记述有关法规条例，而清政府在吸取前朝经验的同时，大加恢拓，从而形成了独具清朝特色的行政管理制度。
清代的则例，有以衙门命名的，如《宗人府则例》、《理藩院则例》、《吏部则例》、《户部则例》、《礼部则例》、《刑部则例》、《工部则例》、《内务府则例》、《光禄寺则例》、《太常寺则例》、《国子监则例》等，还有以某些专项内容命名的，如兵部、吏部的《处分则例》，吏部的《铨选则例》，户部、兵部、工部的《军需则例》，工部的《军器则例》、《工程做法则例》、户部的《关税则例》，以及《八旗则例》、《宫中则例》、《督捕则例》、《河工则例》、《物料价值则例》等。此外，同于则例而名之曰条例、全书者尚有许多，这些条例，全书则均以专项内容命名，如《科场条例》、《磨勘条例》、《律例全书》、《学政全书》、《赋役全书》等。总之，“清中央政府各部署均有规章细则”，地方则有条例、省例，如《布政司一切条例》，边疆又有律例、章程、事宜等，如《回疆则例》、《蒙古律例》，可谓“名目繁多，有条不紊” [10]。故前辈王钟翰先生称：“终清一代行政，大约‘例’之一字，可以概括无余。” [11]这的确是抓住了清代行政管理制度的核心内容。
属于各部院的则例，实际上是该衙门工作条例、守则之总汇。其编纂体例大体可分为以下两种：一种是按该衙门所属机构分类，各机构下再按其工作内容分列条款；另一种情况，则完全按内容分类，如《户部则例》，即分为户口、田赋、库藏、漕运、关税、兵饷等十六大项，每大项之下再分若干小项。属于专项内容的则例、条例，则全面记述，反映这一专项内容的各项规定及实际操作程序。如《科场条例》即对有关科举考试的方方面面，包括考生的资格，考试的时间与地点，考试的方式与内容，考官的选拔与回避，阅卷的程序与规则，录取的名额与标准，考取后的待遇等，一一列出，不仅发给考官，而且在考场外张贴，使所有参与科举考试的士子、考官及管理人员人人知晓，个个照章办理。
则例、条例的编纂有个过程。这一过程恰恰反映了清政府对官员的行政管理能力及效果是十分重视的。清初，则例的编纂只是极少量，主要是迫于形势，出于需要。如顺治时为抓捕逃人，编有《督捕则例》；为解决赋役征收问题，编有《赋役全书》。康熙时也编有《刑部则例》等。这些都是为了解决一个特定时期最重要的问题而特别制定的。还有些则例、条例是针对个别部门在管理上出现的一些问题而临时制定的。如康熙十七年，都察院左都御史魏象枢在磨勘顺天乡试卷时发现科举考试中的诸多弊端，遂上疏奏请修定《科场条例》[12]。总之，清代则例、条例之初纂，完全是出于行政管理的需要。在几十年的实践中，这些则例、条例有效地保证了各级官员在处理行政事务时有章可循。因此，到了乾隆时期，则例、条例的编纂便形成了高潮，并成为清政府在行政管理上的一项重要工作，各部院的则例基本上都是在乾隆时期修成的，并使这一编纂工作形成了制度化。
乾隆时期对则例、条例的大规模编纂，来自两个方面的要求，一方面是皇帝要对各级官员的工作定出具体章程，使其严格遵守。如乾隆三十九年，山东巡抚徐绩等人在镇压王伦起义时，将“内地捕贼”错按“征调”动用军需，有违财政支出条例。其后，乾隆帝特颁谕旨，指出在军需方面的这一问题，同时还提到四川驻军在发赏号时的过滥现象，要求军机大臣等将各省军需事例，“分别条款，悉心妥定章程”，“俾得永远通行遵照” [13]。正是根据这一谕旨，《户部军需则例》、《兵部军需则例》、《工部军需则例》等编纂颁行。另一方面，各部院也根据实际需要奏请制定章程，作为办事准则，以免工作中出差错。如乾隆二十六年，贵州巡抚周人骥上了一个奏折，指出现有的各部之例已不适应新的情况，而“新旧未纂之案，不下数千百件，若不亟为编辑成书，诚恐年久愈积愈多，更难考究” [14]，希望各部能有更详细的章程，以便遵行。此奏引起乾隆帝的重视，遂令各部议复。户部认为，“户部系钱粮总汇，较之别部款项繁多，一应事件俱恪遵成案办理”，“应将有关成例案件详细检查”，并“照吏部等部之例颁行各省，一体遵行” [15]。于是，于敏中等人奉命编纂了《户部则例》，于乾隆四十一年颁行。工部亦考虑各省开造工程用料银两，“参差互异，若不厘定章程，难昭画一” [16]，于是编纂了《物料价值则例》，于乾隆三十三年颁行。
毫无疑问，则例的纂修是时代发展的需要。随着封建社会的长期发展，封建统治者必然要寻求更为有效的管理方式，则例显然是适应这一需要而产生的。而诸多则例、条例的纂修，反映出中国封建统治者在行政管理水平上有了质的飞跃。
二、则例的续修及实施
则例、条例的纂修及颁行，就是要各级官员严格遵照章程办事，一切做到有章可循。因此，中央机构中的重要部门都有各自的则例及专项则例、条例。有清一代的则例、条例究竟有多少，目前很难做出准确的统计。据王钟翰先生在《清代各部署则例经眼录》一文所录，即有五百余种[17]。这数目众多的则例、条例，无疑是清代行政管理水平、状况的体现，也成为我们研究清代行政管理制度必不可少的重要资料。
则例、条例的条款内容，大多是根据历年案例写出的具体规定，也有少数条款直接引自上谕，表明对某一问题的处理办法。如《科场条例》中有一项规定，“同考未经呈荐之卷，主考搜出取中，止准列于五十名后，不得滥置前列。” [18]这一条款完全取自乾隆帝的谕旨。[19]这是乾隆帝为限制主考官权力而做出的决定。则例、条例中所列条款极为细致，甚至包括办事程序亦一一列出。所有条款，要求各级官员必须严格遵守，实际上是清政府制定的行政法规在各衙门的具体化。
由于政府各部门在处理日常政务时会不断发现和遇到新的问题，因此，清代规定，各部院的则例、条例要不断调整、完善、补充，以适应新的情况。这就使则例、条例的纂修工作形成了经常化、制度化。这种制度化，主要表现在则例、条例的不断续修。所谓续修，并非重新编纂，而是针对在日常处理政务中遇到的新问题，根据实际需要，不断将条款内容补充完善，以保证则例、条例始终具有权威性。如《工部则例》在雍正时已颁行，至乾隆二十一年，李元亮等指出，尚有“从无定例者”，应“分别条款，编辑成帙”，“庶免先后参差，轻重失当之弊” [20]，遂有《续增工部则例》之纂修。关于续修时间，据《清文献通考》载；“各部则例每十年请纂修一次。” [21]但实际操作中并未得到严格遵行。清代亦有五年一小修、十年一大修之例，实际上都是根据需要而定。如《户部现行常例》，因其事关国计民生，且变化很大，其纂修最繁，几乎一年一修，也有些则例五年一修，如《户部则例》于乾隆四十一年告成后，四十五年、五十年、五十五年三次续修。也有超过十年的，如《礼部则例》于乾隆三十五年告竣，而再次请旨纂修，已是乾隆五十八年。其实，则例、条例的续修与否，关键在于行政管理的需要，也就是说，是以新增案例的多寡而定的，因此，不可能严格以十年为期。实际情况也是如此，清代的则例、条例严格按十年一修者微乎其微。如乾隆三十二年，礼部奏请纂修《学政全书》，并称；“嗣后统以十年为期，续加纂辑”。但是在乾隆五十七年颁行后，“因案例增改无多，是以届期未加纂辑” [22]，至嘉庆十五年（1810）才再次请旨续纂，时隔十八年矣。显然，续修的时间是根据不同部门的实际需要而确定的。
各项则例、条例的纂修及实施，至少从形式上保证了各项规章制度的贯彻与执行，做到了制度的法律化，进而保证了行政管理的规范化。这是清代行政管理上的一大特征，也是专制主义中央集权强化的必然结果。这样，既可使政令统一，标准一致，又可保证对各级官员的控制和约束，说明清政府在行政管理制度上远远超过前代。例如吏部定有《处分则例》，对各级官员在何种情况下，出现何种过失，作何处分，均有明确记载。因此，当一些官员在处理政务时出现差错、过失或渎职问题时，只须依例议处，我们在清代文献中经常可以看到这样的记载。《学政全书》规定了各省主管教育、考试的最高长官学政的各项职责，包括对本省各儒学的招生考试（提学试）、录取名额，以及对儒学生员的岁考、科考等，这样，无论何人接任学政，只须照章办事。
当然，在各级官员依则例、条例办事的过程中，也还存在着一些问题。从制度本身看，其缺陷是缺乏弹性，不能充分发挥各级官员的积极性和主观能动性。例如，当新的问题发生，出现与则例、条例不尽相同的情况，官员不可擅作主张，而必须“请旨定夺”，即上报朝廷或皇帝，待提出新的解决办法后再实施，这无疑从另一方面为处理公务带来不便，甚至会坐失良机。另外，当吏治腐败时，官员有法不依，视则例、条例为儿戏的现象时有发生。对此，清政府只要发现就要警告，甚至严肃处理。嘉庆四年，嘉庆帝发现某些省分在对犯人使用刑具上未按朝廷所颁条例办理，如“苏州有新造小夹棍等名目，湖北又有数十余斤之大锁”，均系私造，遂颁上谕称：各种刑具均“有一定尺寸式样”，“若私创刑具，任用非法，例干严禁”，“况官设刑具，原视犯者情罪之轻重，分别责罚。即施之邪教，亦应概用官刑，何况审办寻常案件，自设非刑，任情妄逞，借严峻之法，济贪酷之私，此而不严行查禁，何以肃吏治而服民心？”因此，他“通谕各直省督抚严饬所属，嗣后一切刑具，皆用官定尺寸，颁发烙印。如有私自创设刑具，非法滥用者，即行严参治罪，决不宽贷” [23]。尽管清政府不断要求各级官员照章办事，而违规的现象还是屡见不鲜。特别是在晚清，朝政腐败，胡作非为的官吏更视则例、条例为一纸空文。但是，无论如何，则例、条例的的纂修及实施，标志着中国封建社会的行政管理制度已进入一个新的发展阶段。
清朝是中国历史上的最后一个封建王朝，中央集权制的发展达到了顶峰。就专制主义行政管理制度的法律化而言，清代亦达到了封建时代的最高程度。行政管理制度是保证国家机器正常运转的重要环节，在中国封建社会特定环境中，其效果如何，又是检验专制主义中央集权制强化与否的重要标志。严密的行政管理制度往往与中央集权制的加强并行。清代行政管理的各方面制度不仅是围绕着加强专制主义的权力而制定，而且特别突出的是以行政立法的形式来确认它的地位。《大清会典》的几次修定，各部院则例、条例的大规模编纂及其制度化，反映了清代行政管理制度与封建专制的高度统一。行政管理的法律化，又促进了专制皇权的加强，同时说明封建专制主义中央集权制的发展到了清代又有了新的突破。
参考文献：
[1] 魏象枢：《圣朝大礼既行，亟请更定会典以明职掌，以悬国制事》，《寒松堂全集》卷一《奏疏》。
[2]《清圣祖实录》卷一一五，康熙二十三年五月己巳。
[3] 《清世宗实录》卷十九，雍正二年闰四月丁丑。
[4] 《清高宗实录》卷二八二，乾隆十二年正月丙申。
[5] 《清高宗实录》卷二八四，乾隆十二年二月丙寅。
[6] 《清高宗实录》卷二八四，乾隆十二年二月丙寅。
[7] 《乾隆会典·凡例》。
[8] 《乾隆会典·御制序》。
[9] 《乾隆会典·凡例》。
[10] 王钟翰：《清代各部署则例经眼录》，《清史续考》，台湾华世出版社，第284页。
[11] 王钟翰：《清代各部署则例经眼录》，第284页。
[12] 魏象枢：《为再陈科场条例，以期实可遵行事》，《寒松堂全集》卷四《奏疏》。
[13] 《清高宗实录》卷一○○六，乾隆四十一年四月丁未。
[14] 嘉庆《户部则例·总类》，乾隆二十六年五月十五日户部奏。
[15] 嘉庆《户部则例·总类》，乾隆二十六年五月十五日户部奏。
[16] 乾隆《物料价值则例》卷一《疏奏》。
[17] 见王钟翰《清史续考》第285页。
[18] 光绪《钦定科场条例》卷十九《内帘阅卷·同堂校阅·现行事例》。
[19] 见《清高宗实录》卷一三二七，乾隆五十四年四月甲辰。
[20] 嘉庆《续增工部则例·疏奏》，乾隆二十一年三月十四日李元亮等奏。
[21] 《清文献通考》卷二二二《经籍十二》。
[22] 嘉庆《学政全书·卷首》，嘉庆十五年六月初十日礼部奏。
[23] 光绪《大清会典事例》卷七二三《刑部·名例律·五刑》。
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