倾读蒋华志同志撰写的《清末新政新论》(载《乐山师专学报》，社科版，1990，2，24～30，由人大复印报刊资料《中国近代史》，1990．11期选载。以下简称“蒋文”，引用其原文，不再注明出处。)，颇受启发和教益。对清末新政的内容与客观效果，给以应有的肯定，作出适当的评估，是完全必要的。但不能将它与戊戌变法同等看待，时而得出：它“是戊戌变法和洋务运动的继续、深化和发展，是中国近代史上广泛而深刻的资本主义性质的改革，”(见“蒋文”的结语。)对此，笔者不敢苟同，不揣浅陋，陈述愚见，权为商榷。
（一）
清政府是在什么历史背景下展开“新政”的？其目的是什么？
在戊戌变法时期，英国、日本都曾支持帝党变法，支持后党的只有沙俄。经过维新运动与义和团运动的冲击，清廷面临着崩溃的危机。西太后感觉到只依靠一个沙俄，在国际上很难站住脚，要“结与国之欢心，”取得列强的扶持，才能继续维护其统治。同时，为了安抚统治集团内部各派系，拉拢民族资产阶级上层，缓和社会矛盾，以拯救其垂危的封建专制统治，也需要改变一下统治手法。于是才提出推行“新政”。
1901年1月，西太后在西安发布“变法”上谕称：“近数十年积习相仍，因循粉饰，以致成此大衅。现正议和，一切政事尤须切实整顿，以期渐图富强”，表示要“取外国之长，乃可补中国之短；……事穷则变，安危强弱全系于斯。”(《义和团档案史料》下册，第914—916页。)清廷推行变法的宗旨是：“世有万古不易之常经，无一成不变之治法。……盖不易者，三纲五常，昭然如日星之照世。而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。”(《义和团档案史料》下册，第914—916页。)这就是说封建专制统治是万古不可变的，可变的只是统治方法。上渝令内外大臣“参酌中西政要”，“各举所知，各抒所见，”“悉议以闻。”(《义和团档案史料》下册，第914—916页。)两江总督刘坤一、湖广总督张之洞联衔会奏三折，提出“整顿中法，以行西法”(《光绪朝东华录》，（四），总第1771页。)，颇合西太后心意，成为推行“新政”的范本。1901年4月，清廷下令成立督办政务处，作为“新政”的领导机构。以奕劻、李鸿章等人为督办政务大臣，刘坤一、张之洞“遥为参预”。从此拉开“新政”的惟幕。
同时，清廷还特意表白说：“各国谊笃邦交，亦欲敝国竭力图治，永保亚东太平洋之局，开通商不竭之利益”，“敝国现议力行新政，正期图报各大国之惠于后日”，“将来中外必能益加修睦，与各大国家享无穷之利益。”(《光绪朝东华录》，（四），总第4616页。)很清楚，实施“新政”的一些内容是从西方资本主义国家采纳了一些先进的东西，它有利于民族资本主义的发展和新型知识分子队伍的形成、有助于中国社会的进步，但决不能因此忽略它自我声明的推行“新政”的目的是“正期图报各大国之惠于后日”，而其宗旨是不能改变“三纲五常”的封建专制统治。其实质是“中体西用”在新形势下的翻版，是统治者在统治手法上的一种变换而已。
因此，从本质上讲，“新政”是李鸿章的洋务运动的再版，而非“蒋文”所说的“是戊戌变法的深入和发展。”如把“新政”与“洋务运动”对比一下，可以看出其相同之处有四点：第一、前者是在太平天国革命和英法联军的打击下产生的；而后者是在义和团运动和八国联军的打击下出现的。第二，前者是在惩处“肃党”之后兴起的；后者是在惩处载漪等顽固派之后展开的。第三，前者的核心是“制器练兵”；后者的核心是“筹饷练兵”。第四，前者以设总署为开端，次第推行洋务运动；后者以设外务部为开端，次第推行“新政”。所以，前后两次的“自强新政”的实颀是一样的，只不过是在不同的历史条件下，推行的措施与内容有所不同而已。这正如陈天华所说：清政府“及到庚子年闹出了弥天大祸，方晓得一味守旧万万不可，稍稍行了些皮毛新政。其实何曾行过？不过借此掩饰国民的耳目，讨洋人喜欢罢了。不但没有放一线光明，那黑暗反倒加了几倍。”戊戌变法的实质和所提出的措施以及所产生的社会效果，与新政是大不一样的。
（二）
“蒋文”用较多篇幅从经济、文化、军事、政治改革等方面，罗列了“新政”的主要内容，却未指出其核心与实质。进而称：清廷“所采取的鼓励中国资本主义工商业发展的措施，比戊戌变法时所采取的措施要深刻、持久得多。……是对几千年来中国传统的‘农本’，思想的一个巨大冲击”。这是由于不分主次，不看实质，只从表面措施看问题而得出的结论。
清廷声称：“非练兵无以自强，而练兵必先筹饷。”(《户部复奏练兵筹兵筹饷折》，光绪二十九年十一月，《东方杂志》第1年第1号。)可见“筹饷练兵”是“新政”的核心，其他方面都是围绕这个核心而派生出来的。而戊戌变法的核心是兴西学、育人才、废科举、伸民权、设议院、实行君主立宪，发展资本主义经济。因此，新政与戊戌变法之间并不存在本质上的联系。前者的倡导者是由统治集团中的立宪派、地方实权派、开明士绅和驻外使节等组成的；后者的发动者是由士大夫接受西学分化出来的新型知识分子与从洋务派分化出来的主张学习西方政治制度的维新人士组成的。因而前者属于“自革”的范畴，是统治者运用手中已有的权力，实行统治手法的变换；后者属于“他革”范畴，是无实权的维新派，想争取光绪帝成为支持变法的支柱，以次第推行其变法纲领，达到改革旧的专制政体，发展资本主义的目的。前者是已有权力在手，可以主动采取具体措施，次第实施；后者是处于无权的地位，首要的任务是制造舆论，组织社会力量，竭力争取掌有国家权力的决策者的支持，尔后才是采取具体措施，逐步实施。威武壮烈的“百日维新”，正在这个关键时刻，却被以西太后为首的顽固派，猝然一击宣告夭折失败，而致“伏尸名士贱，称疾诏书哀”。戊戌变法的纲领及其改革内容因而无法实施。它的主要历史功绩是启迪了人们的思想，促进了广大群众向民主革命方向奋进。“蒋文”忽略了对这些实质性问题的具体分析，而称新政“比戊戌变法时所采取的措施要深刻、持久得多”，未免失之偏颇。
就以具体措施而论，自《辛丑条约》签订后，清廷为了偿付赔款，举力新政，支出急剧增加，每年财政收入，罗掘搜刮，达一亿五千万元，尚不足赔款的四分之一。从1902年起，清廷每年支付庚子赔款，除以关税、常关税和盐税收入作抵外，还向各省摊派白银2300万两。并令各省督抚“竭力筹办”、“不准丝毫短欠”。地方官吏又乘机自行增开税源，敲诈勒索。以1903年两项税收为例：一是用摊派办法，勒令各省官吏每年上缴中饱浮费320万两；二是据袁世凯在直隶筹集烟酒税80万两的谎报，令各省照征，摊定各省每年均上缴640万两，仅此两项，每年合计超过1000万两。1903年，外债赔款本息达6890万元。(《中国近代经济史统计资料选辑》，第88页，表30。)其结果如黄遵宪所说：“其商凄凉，其农憔悴，其士苦，其工苦。”
由于新政的核心在“练兵”，仅以军费支出而论，由1901年的4000多万两，到1911年增至1．3亿两，占当年财政收入的45％。单是北洋六镇新军一年的饷需就达900多万两。这就大大加重了人民的负担，农民纷纷破严，失去土地，土地日益集中在地主、军阀和官僚手中。“一邑之中而拥田万亩者有焉，千亩者有焉，百亩者有焉、数千亩、数百亩。数十亩者有焉。家无一亩之地者，十之七、八。”(崔学材：《厘定田制刍议》，章有义：《中国近代农业史资料》，第2辑，第4页。)广大农民一遇灾荒，便流离失所，饿殍遍野。再加之捐税繁重，新增捐税不下数十种之多，如房税、契税、烟酒税、印花税、肉税、菜税、纸税，以至百货无不加税，甚且“一鸡一鸭，一鱼一虾，凡肩挑背负和寻常饮食之物，莫不有捐。”而且“各种苛捐杂税，省省不同，府府不同，县县不同，各目不下数十种之多。”(梁启超：《中国国债史》，《饮冰室文集》，第24卷，第21页。)四川“综而计之，正粮外增至五、六倍。”(《民报》临时增刊，《天讨》，第33页。)清政府也承认“各省摊派赔款，益复不支，剜肉补疮，生计日蹙”，“各省督抚因举办地方要政，又复多方筹款，几同竭泽而渔”，致使田夫“相率逃徒而营他业，荒芜满目，道殣相望”。(胡思敬：《退庐疏稿》，第3卷，第3页。)据此，如果要说“新政”是对几千年来中国传统“农本”思想的一个巨大冲击，那就只能理解为：农业凋蔽，农村两极分化加剧，农民负担加重，以致激起不少反新政的斗争。
农业如此，民族工商业是否因新政而得到顺利发展？1903年9月，清廷成立商部，由载振任尚书，张謇为头等顾问，颁布了《奖励公司章程》、《试办银行章程》、《商会简明章程》等。提倡和奖励私人资本办工业，使民族资产阶级获得了一些发展的客观条件。但是我们决不能忽视当时的清王朝已成为洋人朝廷，而倡行新政的目的是“正期图报各大国之惠于后日”，没有争取得到民族独立、国家主权完整、海关等主要经济命脉部门受制于外人，列强得以利用民族资本经营上的困难，吞并商办企业。这类史实是屡见不鲜的。二十世纪初，上海的兴泰、大纯等几家中国纺纱厂先后被外资吞并，其他如缫丝、水泥、电灯、印刷、矿冶等企业，也有不少被外资吞并或霸占的。(《中国近代经济史统计资料选辑》，第138页，表24。)民族资本投资的重点棉纱部门均不足与外商相抗衡，如1903年洋纱竟占88.69％，由比可见一斑。其他的轻工业部门更不消说了。
同时，民族资本还仍受到本国封建主义的严重摧残。如“洋煤出口无税，进口中国口岸，每吨止完税五分……中国土法所挖之煤，每吨税三钱，机器所挖之煤，每吨税一钱，所过厘卡，仍须照纳，……所以缴费多而价值贵，不敌洋产之廉也。”(郑观应：《开矿上》，《盛世危言》，第八卷，第58页。)有人指责清廷是“转助洋人，以吸华人之骨髓。”(《中国近代手工业史资料》，第2卷 ，第306页。)在沉重的厘金之外，还有各种的苛捐杂税，各行业手工业者也面临破产的威胁。以重庆为例，“生计虽广，然（商民）赚者少而赔者多。”(《光绪三十一年重庆口华洋贸易情形论略》，《通商备关华洋贸易总册》，下卷，第18页。)杭州“机户失业者不知凡几。”(《光绪三十一年重庆口华洋贸易情形论略》，《通商备关华洋贸易总册》，下卷，第57页。)云南腾越“商贩小民，度日颇非易易”。(《光绪三十一年重庆口华洋贸易情形论略》，《通商备关华洋贸易总册》，下卷，第117页。)上海的“纺织之户，十停八九”。(姚文相等；《上海县续志》，卷七，《田赋》下，第8页。)
各阶层人民在外受帝国主义的压迫，内受封建清廷的桎梏的处境中，从1901年至1910年间，掀起各种形式的反抗斗争，将近一千次，卷入人数达四千万。据此，窃以为“蒋文”认为“新政”的经济政策“在中国近代经济发展史上有不可低估计的意义，”缺乏充分史实根据，过高地估计了它的积极作用，未免偏颇。
而且，就以民族资本主义企业的发展状况而论，1901—04年间，共建新厂52家，资本总额1．147万元。1905—08年间，共新建厂220家，资本总额7，319万元，前四年正是新政大力推行阶段，为何增长得如此缓慢？后四年正是同盟会建立，反清廷的新政与仿行立宪的革命运动蓬勃高涨，加之抵制美货等带有反帝性质的爱国运动展开，因而新增厂子数较前一段多出4倍，新增资金较前一段多出6倍。这从另一个侧面说明了：民族资本主义企业的发展壮大主要是随着革命形势的高涨而迅速增长，而不是反动政府的“新政”和“仿行立宪”从中起了促成的主导作用。再以民国创建后，在第一次世界大战时期，是民族资本主义出现“昙花一现”的黄金时代。决不能说是北洋政府推行了什么“新政”，在其中起了主导的促进作用，而只能归结为辛亥革命的影响与特定的国际环境起了促成的作用。
（三）
“蒋文”还认为：“清末中央官制改革，是以西方资产阶级的三权分立原则为指导思想的。”又认为：“《钦定宪法大纲》是顺应时代潮流而制定的一个体现君主立宪精神的宪法纲要，是近代中国学习西方的一个重大政治成果。”……这样的估价是否正确？且看：
清末预备立宪的动因，《东方杂志》指出：“发生于外界者为日俄战争，其发生于内部则革命论之流行。”(载泽等：《奏请宣布立宪折》，《辛亥革命》丛刊，（四），第4页。)二十世纪初，民主革命的浪潮日益高涨，如何才能消弭？这是清王朝必须回答和解决的问题。统治集团内部的立宪派认识到：仅靠镇压是不行的，还必须“政治上导以新希望，”也就是改变政体。(载泽等：《奏请宣布立宪折》，《辛亥革命》丛刊，（四），第44页。)鉴于革命党人用以发动群众反清的口号“则曰政体专务！压制，官皆民贼，吏尽贪人，民为渔肉，无以聊生，故从之者众。”(载泽等：《奏请宣布立宪折》，《辛亥革命》丛刊，（四），第29页。)因而奉劝清廷主动实行立宪，则可起到釜底抽薪的作用。“彼虽欲造言，而无词可借，欲倡乱，而人不肯从，无事缉捕搜拿，自然冰消瓦解”。(载泽等：《奏请宣布立宪折》，《辛亥革命》丛刊，（四），第29页。)
同时，民族资产阶级的上层人物张謇、汤寿潜等也要求推行议会政治，实行君主立宪制。封疆大吏袁世凯、张之洞等，为了乘机扩大自己的权力，也联名上奏，要求立宪。在此形势逼迫下，西太后才于1905年派载泽等五大臣出洋考察宪政。次年，五大臣回国后上奏称：立宪可使“皇位永固、外患渐轻、内乱可弭”。并建议说：“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪之预备，至于实行之期，原可宽立年限”。(载泽等：《奏请宣布立宪折》，《辛亥革命》丛刊，（四），第28页。)其步骤是：从改革官制入手，再逐步拟定法律、广兴教育、清理财政、整顿武备、普设巡警，使绅民明悉国政，以为预备立宪之基。原有的内阁、这机处不变，新增与更各的共十一部。重要的外务、陆军、度支和工农商部操纵在皇亲贵族手中。1907年公布地方官制，将各督抚的军权、财权分别收归陆军部和度支部，并把袁世凯、张之洞调任军机大臣，以削其实权。其意在“设一个陆军部，想夺各省的兵权；设一个度支部，想夺各省的财政；又设一个邮传部，想握全国的交通机关；另外又设一个农工商部，想骗商人的财产，又想握各省的实业权”，“所以预备立宪，就是预备排汉的代名词，也就是预备实行专制的代名词”。(《辛亥革命》丛刊，第2册，第371页。)革命派认为这是“恶人脸上戴鬼脸壳”，群众也认为这是“在泥菩萨脸上涂金”。
在预备立宪声中，清廷宣布要“大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基”。(《光绪朝东华录》（五），总第5564页。)博得了民族资产阶级上层的欢迎。国内的张謇称颂：“伟哉！此举！”(《张季子九录》、《政闻录》卷3，第13页。)国外的康、梁说，光绪可以不囚也，积级组成“政闻社”，并声称：“其对于皇室，绝无干犯尊严之心；其对于国家，绝无扰紊治安之举”。(《政闻社宣言》，《辛亥革命》丛刊，（四），第115页。)可是，清廷却认为他们是“托名研究时政，其实阴谋不轨”，下令“遇有此项社伙，即行严拿惩办”。(《清德宗实录》，卷593，第12—13页。)这足以说明清廷不是真心推行立宪的。同时，清廷对张謇为代表的真心实意的立宪派，则采取拖延立宪日期的态度，也同样足以说明清廷不是诚心推行宪政的。1910年各省谘议局代表先后两次要求速开国会，均遭清廷拒绝，并下令训斥立宪派，以后“毋得再行渎请”。(《清末筹备立宪档案史料》，下册，第645页。)立宪派人坚持申请以致发展成为请愿运动，才迫使清廷宣布缩短预备立宪期限。1911年5月“皇族内阁”出现，立宪派对此大为不满，揭露其“名为内阁，实则军机，名为立宪，实则专制”。(《国风报》第2年，第14期，第73页。)这既给立宪党人头上泼了瓢冷水，也彻底暴露了官制改革与仿行立宪的真面目，使清廷处于空前孤立的地位，以致覆亡。
上述史实足以说明：清末中央官制改革，不是以三权分立的原则为指导思想的，而是以三权分立的仿行立宪之名，行掩护专制集权之实。至于1908年清廷颁布的《钦定宪法大纲》又是什么性质的？现考察如次：
《大纲》的第一部分是“君上大权”14条，规定皇帝拥有颁行法律，召集及解散议院，设官制禄，黜陟百司，编定军制，统率海陆军，宣战讲和，订立条约，宣告戒严，总揽司法等大权。可以说是总揽了行政、立法、司法的三大权力于一身，谈不上是真正实行三权分立的宪政。而且，这14条均是从《日本帝国宪法》抄袭来的，并对个别条文作了有利于君权的修改。(见《日本帝国宪法》，第8条。)
《大纲》的第二部分是“臣民权利义务”9条，规定“有合于法律命令所规定资格者，得为文武官吏及议员，”“于法律范围以内，所有言论、著作、出版，结社等事准其自由”，并按法律规定纳税和当兵。把公民称为“臣民”，并规定臣民的权利是皇帝恩赐的，不存在自由权论者所倡导的“国家以前或国家以上的权利与自由”。而且一切权利又都是要“合于法律命令”，“于法律范围以内”。人所共知，法律是维护统治阶级的利益的，又是统治者强制公民的行为准则。在这个前提下还有多少真正的民权？！这9条全抄自《日本帝国宪法》，而且将其中臣民享有的迁徒自由、书信秘密、信教自由和请愿权利删掉，(参见《日本帝国宪法》，第22、23、28、30条。)由此可见其比《日本帝国宪法》更为狭窄，具有更浓厚的封建性。
《大纲》在表面上规定了三权分立的政权组织形式，但从《大纲》的前言明白写道：“谨按君主立宪政体，君上有统治国家之大权，凡立法、行政、司法，皆归总揽，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法。”(《清末筹备立宪档案史料》，上册，第57页。)可见是由君主来总揽了立法、行政、司法的大权，而且行政权优于立法权，议院从属于政府，内阁对皇帝负责而不对议院负责，议院只能“协赞立法”、“议决预算”、“弹劾大臣”，实际上还谈不上是一个独立的立法机构。所以《大纲》不是根据洛克和孟德斯鸠的权力制衡论学说建立起来的三权分立的政权组织，而仍然是以《日本帝国宪法》为蓝本，又以君权凌驾一切之上的劣质变种的抄袭本。
综上所述，《大纲》是以二元君主立宪制的《日本帝国宪法》为蓝本，并具有更浓厚的封建性的抄袭本，难以称为“是顺应时代潮流而制定的一个体现君主立宪精神的宪法纲要”。就其实质说来，《大纲》是以立宪为外衣，掩盖其君主专制政体的实质。对此，不仅当时主张民主共和的革命派抨击它：“其所以悬预备立宪之招牌者，不过欲假此名义……以巩固其万年无道之基而已”。(《民报》第26号《南洋华侨史略》，附论《满清政府预备立宪之阴谋》。)就是立宪派也指责它是“官僚政治”，“其根本处仍不脱专制之遗臭也”。(《辛亥革命前十年间时论选集》，第3卷，第118页。)事实很清楚，清廷当时之所以宣称仿行立宪，既是迫于形势，又是在敷衍各方，意在延续其专制集权。因此，一俟张之洞病死，随即罢逐了袁世凯、端方等，剪除了统治集团内的立宪势力，便出台了“皇族内阁”，公开露出了推行仿行立宪的真实意图，宣告了预备立宪的破产。理所当然地遭到人民唾弃，受到历史应有惩处，以致被推翻。然而“蒋文”却称它“是中国近代史上广泛而深刻的资本主义性质的改革”，既缺乏充分史实依据，又无足够的理论分析，是难以令人信服的。
从另一个角度看，在二十世纪前十年的中国，民主革命与君主文宪是两种并行的、颇的市场政治思潮。孙中山等人代表了民主革命思潮，以张謇等为代表的国内立宪派代表了君主立宪思潮，他们积诚罄哀的立宪运动，为什么会遭到清王朝的压制？海外的康、梁的立宪活动，又为什么一出台就为清廷所不容？这只能说明清廷是无立宪诚意的，更不是“广泛而深刻的资本主义性质的改革”。清廷的立宪表示，采取的是被动应付态度，旨在“消弭革命”。且雷声大不下雨，踌躇不前，很难挽回已失去的人心。犹如冬裙夏裘似的不合时宜，逆水行舟似的不合情势，因而尽管浮现一时，暄嚣一阵，终为历史的洪流所淹没。总之，评估清末的仿行立宪，如果不注意考察其动因，目的、内容、实质以及推行实施状况和结局等方面，又不顾其潮流顺逆、人心向背与各阶层的动向等因素，只看到立宪是改变专制政体的一种途径，是变封建专制政体为民主共和的一个阶梯，予以过高的评价，那必然是只见其是，不见其非，一叶障目，失之偏颇。
【资料来源：《乐山师专学报》1991年第3期】
