清代民族法制,是封建时代民族法制臻于完备的时期。
清统治者早在清太祖时期,在对漠南和漠北蒙古的施政中,就认识到了民族法制的重要性,开始了民族立法。定鼎北京后,陆续控制四边少数民族地区后,更是非常重视民族法制,先后制定了蒙、藏等族民族法规和一些民族的单行法规。清统治者十分懂得,只有进行民族法制建设,才能保障各民族对朝廷的臣服,才能维护国家的统一和边疆地区的安宁、发展与繁荣。清统治者对民族法制的认识过程,也即是清代民族立法的发展历程。
一、制定蒙古、西藏和新疆地区民族法规
在封建社会里,行政与司法是合一的。制定民族法规,也主要是来自统治集团对被统治民族的命令、决议和盟约以及风俗习惯。
起初制定蒙古、藏、维吾尔等族民族法规,大概情形是这样:早在清太祖努尔哈赤时期,漠南内蒙古各部先后归附后金,当时后金政权对蒙古民族地区的法制,是极其简单的,实行有犯自行议罪,定议后奏闻的办法。从清太宗皇太极时期开始,为了对蒙古族地区加强统治,皇太极常派大臣赴蒙古各部发布命令,如命令蒙古诸部遵守规定、制度,“尔蒙古诸部落向因法制未备,陋习不除”,以后“如不遵我国制度者,俱罪之。” [1]即由所派大臣会同蒙古封建主对不遵守规定、制度者议罪。
定鼎北京后,清世祖福临为了进一步加强对蒙古族地区的控制,顺治年间(公元1644至1661年),接连制定了一系列条例。即:世祖顺治八年闰二月“定厄鲁特、喀尔喀贡使赏例” [2] ;顺治十年正月定“外藩蒙古亲王以下、公以上随从”服色之制 [3] ;“顺治十五年九月,定理藩院大辟条例” [4] 。这些是对蒙古袭职、仪制、刑罚等的规定,是因时定制,律例很简略,并未制定出完整的成文法规。此后,随着喀尔喀蒙古的归附(内迁兴安岭东南),卫拉特蒙古的被征服①,清廷为了加强对蒙古各地盟旗的统治,从康熙六年(公元1667年)开始对原来所制定的一些条例进行修改、整理,于康熙中叶由理藩院编纂出蒙古律例七十七条,到雍正时又增加为九十四条,均编入各朝的《大清会典》里。乾隆六年(公元1741年)十二月,主要针对内蒙古各盟旗的律例集编成,“理藩院奏《蒙古律例》告竣” [5] 。乾隆年间(公元1741—1785年)又多次进行修订,修订后的《蒙古律例》是:分官衔、户口、差徭、朝贡、会盟、行军、边境哨卡、盗贼、喇嘛例等十二卷二百零九条。乾隆五十四年(公元1789年),理藩院又将蒙古地区的各种案例、清帝的谕旨以及理藩院条令,按禄勋、柔远、宾客、理刑四司职掌内容安排,汇成一部对蒙古、藏、维吾尔等少数民族地区的法令法规集,即《理蕃院则例》。嘉庆十六年(公元1811年),理藩院又对蒙古的律例成案作了全面的清理,历时三年,重新编成的《理藩院则例》为七百一十三条。此后,道光、光绪两朝,又先后四次修订,《理藩院则例》的内容更为完备。每次修改编定后,均以满、蒙、汉三种文字同时刊行,并以“钦定”(即皇帝)的名义发布。光绪朝汉文本《理藩院则例》为七十卷一千五百五十四条,规定了蒙古盟旗的行政区划、机构设置、官员安排、军事编制等,特别详细规定了蒙古地区的刑法、司法规范。《理藩院则例》不仅是理藩院机关内部的工作条例,而且是适用于蒙古、西藏、新疆等少数民族地区的民族法规。
二、制定青海地区民族法规
清雍正元年(公元1723年)六月,青海和硕特亲王罗卜藏丹津趁清帝继位交替之机,胁迫部众叛清割据。叛乱虽然不过为八个月即被年羹尧督军平定,但这次叛乱反映了清统治者对青海地区和硕特控制是松弛的。雍正帝为加强对青海地区的控制,要求年羹尧提出具体措施。年羹尧于雍正二年(公元1724年)三月呈上“遵旨议奏防守边口八款” [6] ，就加强控制提出了一系列措施。五月,又呈上“青海善后事宜十三条”、“禁约青海十二事” [7](p.315、320) 。呈上后,雍正帝认为可行,措置精详,诸事皆合机宜。年羹尧提出的措施是:在管理方面,规定了按功罪行赏罚、编设旗制、朝贡制度、将喀等地划归内地管辖;在军事方面,修筑边墙、禁约蒙古进入河西通道、增设镇营;在经济方面,茶马贸易立期定地、定沿边藏族赋税额、免除藏中商队的“鞍”和税收、定赏赐额数、内地遣犯开垦屯种;在宗教方面,限制喇嘛教寺院势力、不许干政 [7](p.318) 。雍正三年(公元1725年),设置清廷驻西宁办事大臣为青海地区最高长官,统管青海地区事务。其后,又进一步于雍正十一年(公元1733年)颁布了《西宁青海番夷成例》,加强对青海地区民族的统治。其法规乾隆十三年(公元1748年)又奏准长期沿用,直至民国初年仍是保持其法律效力的。
三、制定西藏地区民族法规
从法制而言,清廷对西藏实行法制很早,但正式对西藏制定民族法规,则是从清雍正朝后开始的。雍正五年(公元1727年),清廷决定正式派遣驻藏大臣正副二人,任期三年,监督西藏政务。乾隆十五年(公元1750年),西藏郡王珠尔墨特叛乱,达赖喇嘛平息叛乱后,清廷派遣四川总督策楞率军入藏处理善后事宜。乾隆十六年(公元1751年),清廷颁发“酌定西藏善后章程” [8] ,对西藏政治制度进行改革:废除郡王制度,建立噶厦政府,设噶伦四人(一僧三俗),在驻藏大臣和达赖喇嘛的领导下,共同处理政务。“政教合一”制自此始。乾隆二十二年(公元1757年),清廷为避免噶伦在达赖喇嘛未成年时擅权,又建立了“摄政制度”,由清廷任用一大活佛“掌办喇嘛事务” [9] 。乾隆五十六年(公元1791年),廓尔喀军第二次入侵(第一次入侵为康熙五十六年公元1717年),乾隆帝派军入藏击败廓尔喀军后,鉴于藏政腐败,再次改革了藏政,于乾隆五十八年(公元1793年)正式颁发《钦定藏内善后章程》二十九条 [10] 。此章程规定了驻藏大臣与达赖、班禅地位平等共同督办藏政,对西藏军备、财政、外交等事务作了明确规定。建立了“金瓶掣签”制度,规定达赖、班禅等大呼图克图的转世,由驻藏大臣主持“金瓶掣签”掣定。其后,清廷对西藏又陆续颁发了几个具体法规:乾隆五十四年(公元1789年)颁发了《设站定界事宜》,乾隆五十五年(公元1790年)颁发《酌议藏中各事宜》,乾隆五十八年(公元1793年)颁发《藏内善后章程》,道光十四年(公元1844年)颁发《酌拟裁禁商上积弊章程》。这些法规的颁发,对于西藏的治理也曾起了一定的作用。
四、制定新疆地区民族法规
“新疆”是清同治后的称呼,于清光绪十年(公元1884年)清廷正式批准建立新疆行省。清同治前称“回部”,亦称“回疆”。“回部”是对天山南路信奉伊斯兰教的维吾尔族的称呼。“回疆”,乾隆二十四年(公元1759年),伊斯兰教首领大小和卓木伯克发动叛乱,很快即被清军平定,在北疆的准噶尔蒙古势力已被肃清,信奉伊斯兰教的维吾尔等族成为天山南北路的主体民族,故有“回疆”之称。其地,清代实行法制是:于乾隆朝设伊犁将军为最高军政长官,设都统驻乌鲁木齐,其下各地设办事大臣、领队大臣分管“回部”各“城”的大小伯克。只有哈密、吐鲁番二地因有战功设扎萨克,封爵。乾隆二十四年(公元1761年)七月,清高宗批准定边将军兆惠奏呈的“六条”,是清廷对回疆维吾尔等族治理较为全面立法的开始。 [11] 其后,嘉庆十六年(公元1811年),清廷颁布的《回疆则例》,这是清廷对维吾尔等族治理的系统立法。后又于道光六年(公元1826年),对《回疆则例》作大规模的修订,“不特原存旧例全应删改,即新定章程亦须纂入”(《回疆则例》卷首),使之臻于完备。这部法规,对维吾尔等族地区的职官和管理方面的各种制度都作了明确详细的规定。规定是:(1)管理制度是伊犁将军和各大臣、都统领导各城伯克的“军府制”。各城由大小伯克具体管理,但税收、司法、与蒙古关系等重大事务均须向将军、大臣禀报。(2)明确规定了各城伯克的年班、朝贡,吐鲁番、哈密二处世爵的袭封、升降事项。(3)尊重维吾尔族信仰伊斯兰教,信仰自由,但控制教会,不准干预政务,凡阿訇出缺须由伯克向该管大臣举荐,大臣定夺。(4)详细规定了派驻将军、大臣的职责,费用开支、驻军事项等。《回疆则例》法规的颁布,完全确保了清廷在新疆地区行使权力,稳固统治。
五、制定西南“苗疆”地区民族法规
辽阔的西南部地区,川、滇、黔、桂、湘、鄂等省的山地和边疆,居住着藏、苗、瑶、僮(壮)、罗罗(彝)、民家(白)、百夷(傣)、仡佬、布依、侗、水等少数民族,由于清统治者实行民族歧视政策,不能具体各个识别这些少数民族,而统称为“苗”、“蛮”,故有“苗疆”之称。清统治者对“苗疆”地区少数民族,主要是实行落后的土官土司制度管理,土官土司世长其民,世领其地,残酷压榨土民,咨意索取,生杀任情。例如:云南永昌土司,土民“田产子女,唯其所欲,苦乐安危,唯其所主。草菅人命若儿戏,然莫敢有咨嗟叹息于其侧者” [12] 。四川土府东川、乌蒙、镇雄交纳赋税,“其钱粮不过三百余两,而取于下者百倍。一年四小派,三年一大派。小派计钱,大派计两。土司一取子妇,则土民三载不敢昏” [13](p.2) 。乌蒙土府“康熙五十三年,土官禄鼎乾不法,钦差、督府会审毕节,以流官交质始出,益无忌惮” [13](p.2) 。贵州土司“土民一人犯罪,土司缚而杀之,其被杀者之族,尚当敛银以奉土司,六十两四十两不等,最下亦二十四两,名曰玷刀银” [14] 。湖广容美土司“其刑法,重者径斩,……次宫刑,次断一指,次割耳。盖奸者宫;盗者斩;慢客及失期会者,割耳;窃物者,断指。皆亲决。余罪则发管事人棍责,亦有死杖下者 [15] 。土官土司如此暴虐淫纵,肆意苛派,残害土民,甚至对抗朝廷,清廷岂能容忍,便于雍正四年至九年(公元1726—1713年)的五、六年间,进行了全国性的大规模的改土归流。清廷委任鄂尔泰为滇、黔、桂三省总督负责改土归流事宜,发布了一系列的改土为流政策、法规。如“改土归流”的“理由”(即实行改土归流政策的借口):(1)因土司“为乱”则改土归流。雍正五年(公元1227年),乌蒙土司禄鼎坤率二子投诚,然“遣使往谕禄万钟等,缴印就质”,禄万钟却“支吾违抗,至再至三”,禄万钟又与镇雄土府陇庆侯“合谋拒命,叛逆显然”,鄂尔泰即派兵平定,将乌蒙、镇雄两土府改土归流 [16] 。(2)以“谋杀”、“贪劣”、“不法”等罪名改土归流。湖广忠建宣抚司,“雍正十一年,田兴爵以横暴不法拟流(改土归流),以其地为恩施县” [17] 。(3)以土司“纷争”而改土归流。广西上林长官司、泗城州和广南府土官,互争不息,清改为西林县,设流官” [18] 。还有借口土民“请愿”、强逼土司“自请改土归流”等等。改土归流之后,为了巩固改土归流的成果,加强统治,督办的大臣多奏请清廷制定“善后章程”,各方面的统治措施,即法规。有清一代,对西南“苗疆”地区,先后制定颁布的法规有《苗汉杂居章程》、《贵州古州等处苗赋令》、《官员失察汉民进入苗地处分例》、《苗民禁婚令》、《苗犯处分例》、《屯田章程》等等。制定的这些西南“苗疆”法规,多很简略,只嘉庆十年(公元1805年)苗疆《屯田章程》共十条,主要内容为设立碉堡关卡、练勇奋战、召佃屯田、贮银贮粮备荒、清查叛苗产业等,算是较详一点。但这些法规,对于当时西南“苗疆”地区社会秩序的安定,促进经济、生产的发展,维护国家的统一,还是起到了一定作用的。
六、封建社会法制与民族法规特点
中国封建社会,皇帝是国家的最高主宰。作为国家意志的法律,自然是要说为“钦定”(皇帝亲自裁定)。故由朝廷制定的各地区民族法规,均以“钦定”的名义颁布,即以皇帝个人的名义宣布。因而中国封建社会司法制度的一个特征是司法与行政的统一。清朝继承了这一传统,并且运用到治理边疆少数民族中。这样,行政与执法统一,就难以避免“长官意志”的出现和左右。
中国少数民族众多,游牧、居处于辽阔边疆地区。北方边疆地区少数民族,多是游牧民族,流动分散,生活习俗各异;南方边疆地区少数民族,多是居处山地或边境,从事农耕,风俗习惯各有不同。北、南方边疆地区少数民族,政治、经济、文化各方面,都发展很不平衡;与中央王朝的关系,有远有近或即或离,也不一致。因此,清王朝对边疆少数民族地区的立法,就不能整齐划一,制定的各少数民族地区法规,各有其特点了。清王朝制定的边疆少数民族地区民族法规,是根据各少数民族地区的情况制定的。因此,既有其统一性,又有其不同之处,各少数民族地区民族法规各有其特点。如在北方边疆蒙古族地区民族法规中,保留有蒙古族传统的习惯法———科罚牲畜。蒙古族是以畜牧为主,牲畜为其主要财产,有了罪罚牲畜,这体现了因地制宜、因俗而治原则。罚牲畜数量罚“九”,即按罪过大小,以“九”头牲畜为一单位(如马2、犍牛2、乳牛2、三岁牛2、二岁牛1) [19] ,规定有大小罪罚“九”数量,但最多不能超过九“九”。还有案情可疑“入誓”,凡是难以决断的疑案,或是犯罪应罚无力缴纳者,由当事人和所属佐领、管旗章京同入誓,誓后免罪、免罚。在蒙古地区大寺庙领地设置了七个喇嘛旗,喇嘛地位与札萨克平行,其内部出现法律纠纷,民刑案件,由大喇嘛自行处理。还有蒙古地区针对行政隶属与民族的不同制订出不同的司法审判程序 [20] 等特点。在西南边疆地区的民族法规,对西藏制定“金瓶掣签”制度。乾隆五十七年(公元1792年)首先颁发金瓶到西藏,翌年在《藏内善后章程》中正式确立此制度。在拉萨大昭寺及北京雍和宫各置一金瓶,凡藏蒙大活佛如达赖、班禅、章嘉、哲布尊丹巴等转世时,将所寻到的数名“灵童”的姓名,用满、汉、藏等文字写在牙签上,置于瓶中,分别由驻藏大臣或清廷选派的高级官员主持宗教仪式,当众掣签确定。这一民族法规是极具民族特点的。在“苗疆”地区民族法规,规定“其一切苗人自相争讼之事,俱照‘苗例’归结,不必纯以官法,以滋扰累” [21] 。这里所谓“苗例”也就是本族的“习惯法”,与“官法”相对而言。又“苗讼仍从苗俗处分,不拘‘律例’” [22] 等。这些都是保留着非常浓厚的民族特点。
综上所述:清朝统治者对边疆民族地区的立法与司法,随着对边疆民族地区统治的深入,根据各民族地区的实际情况,因地、因族、因时制宜,进行了大量的民族法规立法。制定民族法规的数量之多和司法管辖的具体与深入,均为以前历代所不及。所制定的这些民族法规,对于加强边疆民族地区的统治,维护边疆民族地区的和平安定,保证国家的统一和多民族大家庭的巩固,都起到了非常重要的作用。其中制定的一些民族法规,对于新时期的民族立法,仍是不乏借鉴意义的。
注释:
①“卫拉特蒙古”———清初,西部蒙古各部蒙古的总称。在十七世纪七十年代首领噶尔丹、策妄阿拉布坦、噶尔丹策零统治时,不断攻掠喀尔喀蒙古、青海、西藏,深入漠南蒙古,威胁清统治。康熙年间(公元1662年至1722年)屡发兵讨伐,直至乾隆二十二年(公元1757年)阿睦撒纳兵败走死,始全部统一于清。
参考文献:
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[22]清史稿(卷五百一十五,《土司传》四)[Z].中华书局,1977,第四十册.p.14276.
（资料来源：中国人民大学清史研究所网站）
