外国正式向中国派驻领事，始于1842年。中英《江宁条约》首次规定，开放广州、福州、厦门、宁波、上海五处为通商口岸，并允许英国派设领事。此为外国在华设领之始。随后，美、法、俄、德等国也先后在各口设立领事。由于清政府长期闭关自守，昧于西方近代外交惯例，并未对西方的设领做出积极的对等反应。

清政府真正意识到设领的必要性是在19世纪70年代中期，这是与海外华人遭受迫害，急需保护分不开的。1860年《天津条约》使华工出国合法化，海外华民人数激增，交涉事件也日益繁多。1872年，清廷得知古巴、秘鲁华工有被虐事件，便于1873年派留美学生主事陈兰彬、帮办容闳前去调查。根据他们的报告，清政府得知了华民在外被虐的惨状，因此，决定“必须照约于各国就地设立领事等官，方能保护华工,以免被外邦耻笑，启轻视中国之心”①。

就在清政府对设领态度日趋积极的时候，与中国定有条约的日本，千方百计阻挠中国按约设立领事，行使领事裁判权。1875年，日本驻北京临时代办郑永宁，向清政府发出照会,要求修约,清政府命李鸿章与之谈判。从这次交涉中，掌握清实际外交大权的李鸿章感到日本“有不愿中国即设领事之意”，认为日本一再令“华民归地方官照料，似欲握治罪生杀之权，久之或酿成衅端，目前也贻诮各国”②。此外，他又认识到“日本为我切近之患”，与西洋及南洋各地不同，可以设官“侦探彼族虚实动静，随时详报，似与中外大局有裨”③。因此，李鸿章产生了“遣理事官一端，实有难再从缓之势”④的想法。这说明清当权者，在设领认识上比以前有所提高。

1875年，清政府正式派遣郭嵩焘为驻英公使，以此为肇始，在世界各主要国家次第派驻了使节。从1877年到1894年，清政府先后在新加坡、横滨、大阪、长崎、檀香山、古巴、旧金山、纽约、加里约设立了领事馆。

在此阶段内，清政府虽然对设领事馆已经认同，但对其究竟能发挥多大作用，应在何处设立，认识还是比较模糊的。由于领馆为初设时期，并没有先例可循。因此，清政府对领事馆的经费、人员编制等问题的安排，主要采纳了驻外使节的意见。在领馆经费上，郭嵩焘主张“但允发给开办经费，其应支薪水听从筹划”⑤”。他认为，中西方立国之本不同。西方以商为本，其向国外派驻领事保护商民，而商民又反过来支持国家，这是与国家大政互相促进的；而中国以农为本，鲜有在外经商之民，且与国内联系较少，因此，他认为“以有用之经费，资无名之支销，于国计无裨丝毫”。“今日多一豪举，历数年亦必多一贻累。”⑥主张由商民自筹领事薪水。郭嵩焘在清当权者中可算开明之士，其见识也不过如此。他的意见正好符合清政府“用无虚糜”的期望，因此被采纳。后来，陈兰彬也主张古巴、檀香山领事经费由商民自筹。但此种主张事实证明是行不通的。

在领事人选上，驻外公使首先推举侨领出任领事。如新加坡，虽然其领事任用当地华人胡漩泽主要是迫于英国的压力，但郭嵩焘也认为他“为其地人民所推服……英国官员皆倚信之，臣以新加坡领事，非胡漩泽无可充承者。”⑦陈兰彬认为檀香山领事陈国芬“华洋夙著声望”，可任用其为领事。驻外公使还主张，如无合适的侨领可充此职，便从随员中选派。如驻日公使何如璋，主张在横滨、大阪、长崎选派随员为领事。

但是，清政府此后对领事人选问题有了新的认识。曾纪泽出任公使时，针对上述情况，进一步提出对领事素质的要求。他认为，在一些通商大埠如新加坡，华洋交涉较多，“该处领事官实有联络邦交，保护商民之责，必得精明强干之员，方足以膺兹巨任。”⑧主张任命有才能的人充任。

在此时期内，经过驻外公使与清政府的努力，中国驻外领事馆初具规模。但是，清政府及驻外公使对设领意义的认识还是极为有限的。如郭嵩焘认为“设立领事，取从民愿而已，毫无当于国计”⑨。曾纪泽虽然认识到设领“确有微益”，但也认为“吾华领事不能干预政务，木强负气者，将启口舌之争。柔懦无能者，适招轻侮之，渐有损无益，不如已也。”⑩因此，他主张只在少数几处通商大埠，如新加坡、西贡、香港设立领事。李鸿章认识到设领可以获取情报，有益边防，但仅就日本一隅而言。总体看来，清朝统治者对海外设领事馆的深层意义并没有进一步认识。之所以如此，这主要还由于统治集团缺乏全面的国际政治知识，对华侨在海外辛勤劳动给国家的巨大贡献，也缺乏足够重视,因此，在设领问题上没有给予充分的关注。虽然如此，领事馆作为与中国传统迥异的事物，毕竟被接受，这本身也显示了清政府在外交近代化过程中的进步。

二

从19世纪80年代中期到甲午战争之前，是清政府在海外设领的低潮时期。在长达近10年的时间里，清政府只在箱馆（1886）、槟榔屿（1893）两处设立了副领事。虽然这与列强的阻挠不无关系，如英国竭力反对清政府在香港设领，日斯巴尼亚（西班牙）力阻中国在小吕宋（今菲律宾）设领。但是，最根本的原因还是在于清政府自身的消极态度。一方面，已设领事之处，虽然华民受苛虐的状况得到缓解，但并没有使其处境得到根本改善；另一方面，80年代中期出使经费已入不敷用。基于以上考虑，对设领意义并没有深刻认识的清朝最高决策者不愿在海外增设领事。1887年10月，张之洞在派人赴南洋考察后上奏朝廷，认为在南洋各地“设立领事一节，事甚切要，势亦可行”，“倘蒙朝廷设立领事，加以抚循，则人心自然固结，为南洋之无形保障，所益非浅”B11。考虑到实际困难，拟请在小吕宋先行开办。但是，总署经过讨论后认为“此次该督所奏，自系为广树藩篱，接联众志起见，惟其中商埠形势，设官枢纽实与历办领事之成案，有不能概论者。通筹利病，约有数难”B12。其困难是：首先，是西班牙阻挠，对于小吕宋“设官一节，决不松口，此为发端之难也”B13。其次，为筹费之难。张之洞主张在小吕宋设领，经费由商民自筹。总署在新加坡、古巴领署自筹经费失败后，指出“现使费支绌万分，何应此筹费之难亦！”B14再次，便为稽查之难。在小吕宋设立领事，“远既不能呼吁出使大臣，近亦难以咨禀粤中大吏，势成孤立，与不设同”B15。最后，即领事管束之难。“既于领事一举一动，耳目难周。倘有不肖人员，染习外洋服食居处之奢靡，动以领事署经费为名，事事苛派无度，是使华民重受其困，反为国家敛怨。” B16诚然，上述情况也确实存在，但以此作为不愿设领之理由，是完全站不住脚的，这足可以看出清廷态度之消极。而此种态度，在甲午战争之前，清政府基本上没有改变。

然而，就在清政府最高决策者对设领犹豫不决时，有少数官员却对此有远见卓识。除粤督张之洞外，滇督王文韶、御史钟德祥、驻英法意比公使薛福成及驻美日秘公使张荫桓，均对此有较深刻的认识。其中，以张之洞、薛福成最为突出。

张之洞之所以积极主张在外洋设领，是有其更深层的考虑。他认为，就国防而言，在外洋各埠设立领事，能够更好地组织华侨，捐资购造护商兵船，既增强华侨的自卫能力，同时又可以有利于中国海防。早在1885年，他就上奏朝廷，主张劝令外洋各埠华商捐资购造快船，并设外洋海军统领统带之。平时周巡各岛护商，一旦中国有事，也可酌调驶至南洋一带，以助声势。“从此皇威远播，海外华民咸蒙刈安之福，似于中外大局不无裨益。”B17基于此，张之洞特别强调“南洋各岛设官，不外保民集捐二事。而以保民为首要，诚能为民兴利除害，则民情爱戴，自无不急公慕义踊跃输将。”B18这样，他认为才会有更多资金购造兵船，拱卫中国海防。此外，张之洞还认识到，设领对中国既有经济利益，又有助于内政稳定。他指出，海外华民常常为祖国捐赈捐饷，不忘本源。不少华侨年年寄款回乡，倘能保护无虞，则海外侨民从此与国内“声息长通，不忘归计，日推日旺，实为中国无形之益。”B19更何况“出洋华民，数逾百万，中国生齿日繁，藉此消纳不少。近年各国渐知妒忌，苛虐驱迫，接踵效尤。若海上不安其居，即归内地。沿海骤增，此无数游民何以处之？”B20因此，他认为只有在外洋设领，切实保护华民，使其在外安居乐业，才会有助于国内安定。

同张之洞一样，薛福成也认识到在海外设领对于国内经济发展及内政稳定的作用，而且对此强调得更为突出。这是与其一贯的“重商”思想是一脉相承的。他认为，西方各国，商业发达，除本国重视外，其设领护商也是一个重要的因素。中国也应在外洋设领保护商民，这样，才会“商政日兴，民财日阜”B21。

此外，中外贸易存在着巨大逆差，而华民出洋佣工经商，不失为弥补此逆差的一种有效途径。此外，薛福成还指出，设领有利于中国外交，可以使国家地位提高。领事在彼国驻扎，可以更准确地了解彼国的实际情况。这样，驻外使臣在与所驻国进行交涉时，“以领事官所报为凭，方能使洋官有所顾忌。”B22即“稍有交涉即筹建设，盖枝叶繁，则根本固；耳目广，则声气灵；民气乐，则国势张，自然之理也！”

同时，薛福成对领事本身的功能也提出了看法。他指出，应对领事的作用给予正确认识。领事并不能像有些官员所认识的那样：“一设领事，华民即为所辖，竟无异管理地方者。”B23领事“无管辖华民之权，实有保护华民之责”B24。其只能按照条约，合理合法地保护华民。

在设领的原则上，薛福成指出，由于中国在立约之初，不谙西方公法，只给对方在中国设领之权利，而没有我在外洋设领之条文。“一经我国设立领事，彼不免喧宾夺主之嫌，又碍其暴敛横征之举。”B25因此，必定坚拒，或支吾延宕，但只要我据理执言，“因势利导，始终坚持，谅彼无词以难我，及早图之，则难者渐化为易”B26。

正是由于薛福成在设领问题上有如此深刻的认识，因此行动上也更为积极。在出使之初，他就与英外交部就香港设领之事进行交涉，由于总署颛顼和英国的阻挠，薛福成在香港设领的努力功亏一篑。但经过其不懈的努力，终于使新加坡领事馆升为总领事馆,在槟榔屿添设副领事,并于1894年春与英签定了《中英续议滇缅界务商务条款》，获得了在仰光设领的权利。

纵观此阶段，清统治集团内的某些有识之士，在设领认识上，表现出一种更为宽阔开放的视野，其已不仅仅局限于“保民护商”的观念，开始全面认识到设领对于国防、内政、外交等方面的重要作用，实现了认识上的巨大飞跃。虽然他们的主张并未被清政府所采纳，其活动也收效甚微，但是，对清政府以后设领决策的改变，起了不可忽视的作用。

三

甲午战争之后，以在朝鲜设领为契机，清政府的设领态度发生了变化。1896年，委办朝鲜商务总董唐绍仪请求“特派总领事驻扎汉城，妥议税则，并派领事分驻各口。”B27总理衙门议后认为“自应及早开办”B28。此时清廷同意向朝鲜派驻领事，是有其考虑的。战后，原中国藩属朝鲜“独立”，为了维护原宗主国的体面，清廷主张在朝只设领事，以此杜绝双方互遣使臣。正如总署在奏折中所说：“准设领事，不立条约，不遣使臣……以存属国之体。”B29”此外，为保护华民而设领的因素也是不可忽视的，由于华人去朝者较多，唐绍仪指出，若不设领事“凡遇交涉及争讼事件，无人保护，于国体商情诸多窒碍。”B30以在汉城设领为始，到1900年，清政府先后在仁川、釜山及小吕宋、海参崴、甄南浦，设立了领事。

1901年清政府实行新政之后，设领态度渐趋积极。1901年，清政府在与荷兰议定商约时，一面令吕海寰与盛宣怀在国内与荷兰议约，订立领事关系的条文，一面令荫昌与其外交部交涉在荷属地设领问题。力主“内外坚持，多期得当。”B31之后，清政府加快了设领步伐，从1902年到1911年的几年中，在海外设立领事达27个（内含7个名誉领事），其数量之多是以前几十年无法相比的。这也充分说明了清廷的态度。此间，清政府之所以执行积极的在外设领政策，是有其一定的历史背景的。

首先，它是出于吸引侨资、振兴商业的需要。1900年，八国联军侵华以后，清廷内外都面临着严重的统治危机。在此种形势下，清政府不得不实行变法，发展资本主义工商业。因此，拥有较强经济实力的华侨，开始被清政府所重视。1902年初，清政府颁布了一项允许并鼓励侨商向采矿业投资的法令。1903年，清廷两次谕令地方各督抚切实保护归国华侨。之后，农工商部右侍郎杨士琦也奉命出洋考察商务。其回国后，上奏朝廷“东西各国，重视商务，凡商民之在外国者，必设领事保护之，视为通例，所以旅居乐业，商务日益扩张。”B32因此，杨士琦积极主张在外洋设领。这样，在清政府吸引侨资、发展工商业的过程中，以“保护商民”为主要职能的领事，开始被清政府所重视。

其次，清政府此举也是出于抵制革命、巩固统治的目的。戊戌变法之后，康梁逃亡海外，在华侨中宣传变法，主张实行君主立宪。他们的改良主义对一部分华侨上层人士很有吸引力，在世界五大洲的一百七十多个市镇建立了保皇会，并向华侨募捐了不少资金。同时，以孙中山为首的革命派也在海外华侨中积极活动。同盟会在南洋、欧洲、美洲等地都设有支部，特别是在华侨最多的南洋，到1908年时，仅英荷殖民地就有同盟会分会及通讯处100多个。革命派的活动在经济上得到了华侨的大力支持，据不完全统计，仅1907年至1908年的几次起义，就得到华侨捐助约200000元B33。改良派与革命派的活动使清廷大为恐慌，急欲派设领事，控制海外华民，消弭革命派及康梁的影响。广西巡抚张鸣歧在奏折中说“诚能派设领事，密布耳目，就近常川查探，则逆党举动侦察自明确。”B34

最后，清政府对海外设领的重视，也是朝野舆论推动的结果。由于张之洞、薛福成的大力倡导，到20世纪初，清政府内有很多官员都充分认识到设领的重要性。他们纷纷上书，主张清政府早设领事。驻藏大臣联豫、帮办温宗尧认为“国家派驻领事官，当可随时劝导，各侨同心联络，整顿工商，以期前程发达”B35。滇督丁振铎主张在河内、海防设立领事，认为这样可以有益于云南财政。且“举凡边务税务募工交犯等事胥关紧要，无华民驻彼以通中外之情，其势恒虞捍格，是领事之设诚有不如缓者”B36。当然，这其中也有为消弭革命而设领之成分，如御史徐定超：“增添领事……遇事保护，既不见凌于外国，自可尊重国权。侨民托庇，隐消反侧。”B37但从总体来看，主张以保商护民，增进中国国力而设领为其主流。而此时，海外侨民也上书请求设领保护。他们指出，由于海外公布的针对华民的条例越来越多，对华民苛虐日胜一日。而于“各国商民，宴然无恙。盖以各国均有国家设领事保护。中国无之，无怪乎商务之绌，商民之困，岌岌乎不可终日也！”B38请求速设领事，“实属急不容缓也！”B39”

清政府在此时期内，领馆建设方面也有了新的进展。从1904年起，清政府开始采用名誉领事。“名誉领事通常为接受国的一个当地居民在那里，他有自己的工商企业或某种私人职业。要求他履行的职责总是有限的。他将接受酬金或开支津贴而不拿政府的固定薪金”B40。驻意使臣许珏呈准外务部请委任意大利人雅纳威充中国驻纳波里名誉领事。随后，清政府在莫桑比克、马赛、波铎、折弩瓦（热那亚）、挪威、奥国共7个地方设立了名誉领事B41。名誉领事一般来说，没有职业领事更为有效地履行职责，但在当时经费异常支绌的情况下，在华民较少，交涉不多的地方，采用名誉领事，也不失为一种选择。

1876年的出使章程中规定了领事官的薪俸，但由于当时领事馆还未设立，因此，并没有对各领馆人员定编定岗及规定其薪俸总额。其后，清政府在领馆设立后很长一段时间内对此都没有明确的规定。1906年和1907年，清政府规定了《变通出使设立员缺及薪俸章程》B42。在上述章程中，清政府始将领事官定为是实官，以官阶高低确定品秩大小。总领事官四品，领事官五品，副领事官五品。清政府还根据事务的简繁，对各领事馆进行了定编定岗，并根据薪俸标准确定各馆的薪俸总额。此次改订章程，对领馆做出了较为明确的规定。这表明在新的历史条件下，清政府对领事事务的日益重视。

综上所述，清政府对在海外设立领事的认识和实施，是从坚拒到接受及至日益重视，其间经历了一个较长的过程，这表明了清政府在艰难而又缓慢的挣扎中，终于实现了外交观念与侨务政策的巨大转变。这既是张之洞、薛福成等有识之士努力的结果，又是在新形势下的被迫之举。在世界大势发生巨变的情况下，清政府不得不打开国门，走向国际社会，接受西方的外交理念，力求用其维护本国的利益。驻外领事馆的设立，是中国外交近代化不可避免的选择，是社会转型的组成部分，也是中国进一步走向世界的重大进步。这不仅为民国时期领事制度的进一步完善奠定了基础，也为中国此后的外交活动提供了宝贵的经验，这些均是有一定意义的。

注释：

①《总署奏请派员出使美日秘国保护华工折》，《清季外交史料》，文海出版社，第79页。

②④《论日本约章》，《李文忠公全集·译署函稿》，文海出版社，第2943页。

③《论遣官驻日本》，《李文忠公全集·译署函稿》，文海出版社，第2944页。

⑤⑥⑦⑨《使英郭嵩焘奏新加坡设立领事片》，《清季外交史料》，文海出版社，212、211页。

⑧《拣员补领事疏》，《曾惠敏公（纪泽）文集》，文海出版社，第143页。

⑩《伦敦致总办书》，《曾惠敏公（纪泽）文集》，文海出版社，第488—489页。

B11B20《派员周历南洋各埠筹议保护折》，《张文襄公（之洞）全集·奏议》，文海出版社，第1828页。

B12B13B14B15B16《总署奏遵议南洋各埠拟在小吕宋设立总领事折》，《清季外交史料》，文海出版社，第1403、1402、1403、1402页。

B17《劝令侨商购造护商兵船片》，《张文襄公（之洞）全集·奏议》，文海出版社，第1151页。

B18B19《会筹保护侨商事宜折》，《张文襄公（之洞）全集·奏议》，文海出版社，第1273、1271页。

B21B22B23B24B25B26《使英薛福成奏英属各埠拟添设领事保护华民折》，《清季外交史料》，文海出版社。

B27B28B29B30中央研究院近代史研究所《清季中日韩关系史料》第8卷。

B31《清实录》，中华书局。

B32《农工商部侍郎杨士琦请设西贡河内爪哇领事片》，《清季外交史料》，文海出版社。

B33洪丝丝：《华侨对辛亥革命的贡献》，吴泽：《华侨史研究论集》一，华东师范大学出版社。

B34《中国第一历史档案馆光绪朝朱批奏折》，中华书局。

B35《驻藏大臣文宗尧奏请应援约设印度嘎里嘎达领事折》，《清季外交史料》，文海出版社。

B36《滇督丁奏河内应援约设立领事以重交涉折》，王克敏、杨毓辉《光绪丁未（三十三）交涉要览》，文海出版社。

B37《御市使徐定超请速设议院保护华侨以维人心弭民变折》，佚名，《清末筹备立宪档案史料》，文海出版社。

B38B39《南洋华商呈商约大臣历陈被虐情形请设领事禀》，《清季外交史料》，文海出版社。

B40戈尔·布思：《萨道义外交实践指南》，杨立义、曾浩、曾寄萍译，上海译文出版社。

B41钱实甫：《清季中外使领年表》，文海出版社。

B42《光绪丙午（三十二）年交涉要览》中上篇，文海出版社。